مجمع تشخیص مصلحت نظام

مجمع تشخیص مصلحت نظام

اطلاعات کلی
تأسیس	۱۷ بهمن ۱۳۶۶
بنیانگذار	امام‌خمینی
گستره فعالیت	داخلی
اهداف	داوری میان مجلس شورای اسلامی و شورای نگهبان
وظایف	مشاوره به رهبری در تعیین سیاست‌های کلی نظام (اصل یکصدودهم)؛ پیشنهاد چگونگی حل معضلات نظام ـ که از طریق عادی حل‌شدنی نیست ـ به رهبری (اصل یکصدودهم)؛ تشخیص مصلحت در مواردی که شورای نگهبان، مصوبه مجلس را خلاف موازین شرع یا قانون اساسی بداند (اصل یکصدودوازدهم)؛ مشاوره در اموری که رهبری به مجمع ارجاع می‌دهد (اصل یکصدودوازدهم)؛ مشاوره به رهبری در موارد اصلاح یا تتمیم قانون اساسی (اصل یکصدوهفتادوهفتم)؛ عضویت ثابت در شورای بازنگری قانون اساسی (اصل یکصدوهفتادوهفتم)؛ انتخاب یکی از فقهای شورای نگهبان برای عضویت در شورای موقت رهبری (اصل یکصدویازدهم)؛ تصویب برخی وظایف رهبری برای اجرا به دست شورای موقت رهبری (اصل یکصدویازدهم)؛ انتخاب جایگزین هر یک از اعضای شورای موقت رهبری در صورت ناتوانی در ایفای وظایف (اصل یکصدویازدهم).
مکان	تهران
سایر
وضعیت	فعال

مجمعِ تشخیصِ مصلحتِ نظام نهاد داوری میان مجلس شورای اسلامی و شورای نگهبان و رسیدگی به امور واگذارشده.

اختلاف‌نظر شورای نگهبان و مجلس شورای اسلامی در تصویب برخی از قوانین، موجب شد کشور –که در وضعیت جنگی بود- در عرصه قانون‌گذاری دچار معضل شود.

برای رفع این اختلافات جلسه‌ای با حضور سران قوا تشکیل شد و در نامه‌ای به امام‌خمینی در ۱۴/۱۱/۱۳۶۶، از ایشان درخواست شد شیوه اجرایی اعمال حق حاکم اسلامی در موارد احکام حکومتی را مشخص کند؛ همچنین مرجعی برای بیان حکم حکومتی در موارد اختلاف، تعیین کند. امام‌خمینی حکم تأسیس مجمع را با شرکت فقهای شورای نگهبان و تنی چند از سران کشور صادر کرد.

امام در نامه‌ای به شورای نگهبان، از آنان خواست پیش از مجمع، خود مصلحت نظام را با توجه به نقش زمان و مکان در اجتهاد در نظر بگیرند.

امام‌خمینی در فرمان بازنگری قانون اساسی، ضمن تعیین موضوعات بایسته بازنگری، موضوع مجمع تشخیص مصلحت را نیز گنجاند؛ مشروط به اینکه قدرتی در عرض قوای دیگر نباشد.

معرفی اجمالی

مصلحت در برابر مفسده، به معنای شایستگی و سودی است که در نتیجه انجام کاری نصیب انسان می‌شود. مصلحت نظام، صلاح و فایده‌ای است که عاید جامعه می‌شود در حکومت اسلامی، حاکم حق صدور حکم را در تمام شئون مربوط به مسائل اجتماعی دارد و محور صدور احکام حکومتی، وجود مصالح و مفاسد متغیر اجتماعی است.

پیشینه

طبق اصل چهارم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، باید همه قوانین و مقررات بر اساس موازین اسلامی باشد و نیز برابر اصل هفتادودوم، قوانین مصوب مجلس شورای اسلامی نباید با اصول و احکام مذهب رسمی کشور یا قانون اساسی مغایرت داشته باشد. برای تشخیص عدم مغایرت، در اصول چهارم، نودویکم و نودوچهارم قانون اساسی، نهاد شورای نگهبان مرکب از شش فقیه و شش حقوقدان پیش‌بینی شده‌است. (ببینید: شورای نگهبان.) بر این اساس هر گاه مصوبه مجلس شورای اسلامی از نظر شورای نگهبان با موازین اسلام یا قانون اساسی مغایرت داشته باشد، آن را برای تجدید نظر به مجلس شورای اسلامی برمی‌گرداند. از سوی دیگر، طبق قانون اساسی مصوب ۱۳۵۸، مجلس شورای اسلامی هیچ راهی جز پیروی از نظر شورای نگهبان ـ که بر اساس تفسیر خودش از اصل نودویکم طبق احکام اولیه نظر می‌داد نداشت؛ در حالی‌که گاهی کشور نیازمند قوانین و مقرراتی بود که باید با توجه به احکام ثانویه یا احکام حکومتی تصویب و اجرا می‌شد. بدین ترتیب شورای نگهبان قوانینی را که مجلس با توجه به مصالح و مقتضیات کشور تدوین می‌کرد و با احکام اولیه اسلام یا قانون اساسی مغایر بود، تأیید نمی‌کرد. این اختلاف نظر شورای نگهبان و مجلس شورای اسلامی موجب شد این دو نهاد در عمل رودرروی یکدیگر قرار گیرند و کشور در عرصه قانون‌گذاری دچار معضل شود. یکی از قوانین مورد اختلاف مجلس و شورای نگهبان، قانون اراضی شهری بود که مجلس در ۲۹/۵/۱۳۶۰ آن را تصویب کرد و برای اظهار نظر به شورای نگهبان فرستاد. طبق این قانون، کلیه اراضی موات شهری در اختیار دولت جمهوری اسلامی ایران قرار می‌گرفت و اسناد و مدارک مالکیت صادر شده در مورد آنها فاقد ارزش قانونی می‌شد. صاحبان اراضی بایر می‌توانستند حداکثر هزار متر برای عمران و احیا نگه دارند و حق فروش آن را هم نداشتند، مگر به دولت و با قیمت‌گذاری دولت. شورای نگهبان این مصوبه را مغایر با موازین شرع شمرد و مجلس این مصوبه را با توجه به مشکل مسکن برای جامعه ضروری می‌دانست. اکبر هاشمی رفسنجانی، رئیس وقت مجلس شورای اسلامی، در ۵/۷/۱۳۶۰ دراین‌باره نامه‌ای به امام‌خمینی نوشت، مبنی بر اینکه گاهی کشور به قوانینی نیاز پیدا می‌کند که باید به سبب ضرورت حفظ مصالح یا دفع مفاسدی که بر حسب احکام ثانویه است، تصویب و موقت اجرا شود؛ بنابراین از ایشان خواست مجلس را در این موضوع مساعدت و ارشاد کند. امام‌خمینی در ۱۹/۷/۱۳۶۰ در پاسخ، به مجلس اجازه داد با رأی اکثریت نمایندگان، قوانینی را که در حفظ نظام دخالت دارد و فعل یا ترک آن موجب اختلال نظام می‌شود تصویب کند و همچنین از آنچه ترک یا فعل آن مستلزم فساد یا هرج و مرج است، جلوگیری شود؛ البته تصریح شود که این قانون موقت است و هر یک از متصدیان اجرا، اگر از حدود مقرر تجاوز کند، مجرم خواهد بود. تفویض اختیارات از جانب امام‌خمینی به مجلس در تصویب قوانین مطابق احکام ثانویه، نگرانی مرجع تقلید وقت، سیدمحمدرضا گلپایگانی را در پی داشت و موجب شد دراین‌باره به امام‌خمینی تلگرام بزند. امام‌خمینی در ۲۵/۷/۱۳۶۰ در پاسخ یادآور شد اختیارات داده‌شده به مجلس شورای اسلامی در حوزه تشخیص موضوع است که در عرف و شرع به عهده عرف است و مجلس نماینده عرف است و نمایندگان خود از عرف هستند و اگر در حکم ثانوی یا اوّلی خطایی و خلافی صادر شود، شورای نگهبان جلو آن را می‌گیرد؛ ولی شورای نگهبان به حسب قانون، حق تشخیص موضوعات را ندارد. ایشان یادآور شد آنچه در حفظ نظام اسلامی دخالت دارد یا ضرورت دارد ترک یا فعل آن فسادانگیز است، نمی‌شود به خواست عده‌ای طرفدار زمین‌خواران به همان صورت بماند. (ببینید: سیدمحمدرضا گلپایگانی) پس از مدتی، با نظر امام‌خمینی و برای دقت بیشتر در تشخیص این‌گونه موضوعات، رأی دوسوم نمایندگان به جای رأی اکثریت ملاک قرار گرفت؛ البته ایشان ضمن دستور به مجلس در نظرخواهی از کارشناسان در تشخیص موضوعات احکام ثانویه، رد احکام ثانویه را همانند رد احکام اولیه دانست و خاطرنشان کرد احکام ثانویه ربطی به اعمال ولایت فقیه ندارد. شورای نگهبان نیز بر اساس نظر امام‌خمینی، قوانینی را که مجلس با توجه به احکام ثانوی تصویب می‌کرد، تأیید می‌کرد. (ببینید: مقاله حکم ثانوی) با راهگشایی امام‌خمینی، مجلس، قانون اراضی شهری را به مدت پنج سال، در ۲۷/۱۲/۱۳۶۰ به عنوان ضرورت، تصویب و شورای نگهبان آن را تأیید کرد. در آبان ۱۳۶۶ قانون کار به تصویب مجلس رسید؛ ولی شورای نگهبان با بسیاری از تکالیف و الزامات مقرر در این لایحه موافقت نکرد. ابوالقاسم سرحدی‌زاده، وزیر وقت کار و امور اجتماعی، در ۱۶/۹/۱۳۶۶ در نامه‌ای از امام‌خمینی پرسید که آیا می‌توان برای واحدهایی که از امکانات و خدمات دولتی و عمومی، مانند آب، برق، تلفن، سوخت و ارز ـ اعم از اینکه این استفاده از گذشته بوده و استمرار داشته باشد یا به‌تازگی به عمل آید ـ شروطی الزامی مقرر کرد؟ پاسخ امام‌خمینی این بود که در هر دو صورت، چه گذشته و چه حال، دولت می‌تواند شروط الزامی مقرر کند. امام‌خمینی در ۲۶/۹/۱۳۶۶ در پاسخ به نامه لطف‌الله صافی گلپایگانی، دبیر وقت شورای نگهبان مبنی بر اظهار نگرانی از اینکه برخی می‌خواهند این فتوا را وسیله اعمال سیاست‌های عام و کلی بکنند و افعال و تروک مباحه شرعیه را تحریم یا الزام کنند، نوشت دولت می‌تواند در تمام مواردی که مردم از امکانات و خدمات دولتی استفاده می‌کنند، با شرط اسلامی و حتی بدون شرط، قیمت مورد استفاده را از آنان بگیرد و این در همه موارد تحت سلطه حکومت جاری است و به مواردی که در نامه وزیر کار ذکر شده‌است، اختصاص ندارد، بلکه در «انفال» ـ که در زمان حکومت اسلامی اختیارش با حکومت است ـ می‌تواند بدون شرط یا با شرطِ الزامی این امر را اجرا کند. پاسخ امام‌خمینی تفسیر و برداشت‌های مختلفی در پی داشت. سیدعلی خامنه‌ای، رئیس‌جمهور وقت و امام‌جمعه تهران، ضمن طرح این موضوع در خطبه نماز جمعه ۱۱ دی ۱۳۶۶، مقصود امام‌خمینی از اینکه دولت می‌تواند هر شرطی را بر دوش کارفرما بگذارد، شرطی دانست که در چارچوب احکام فرعی اسلام است، نه فراتر از آن. امام‌خمینی در ۱۶/۱۰/۱۳۶۶ در واکنش به این سخنان، در نامه‌ای خطاب به وی، موضوع ولایت مطلقه فقیه را مطرح کرد و حکومت را شعبه‌ای از ولایت مطلقه رسول‌الله(ص) و یکی از احکام اولیه اسلام خواند که بر تمام احکام فرعیه، حتی نماز و روزه و حج مقدم است و افزود اگر اختیاراتِ حکومت در چارچوب احکام فرعیه الهیه باشد، باید عرضِ حکومت الهیه و ولایت مطلقه مفوّضه به نبی اسلام(ص) یک پدیده بی‌معنا و محتوا باشد؛ چنین چیزی پیامدهایی دارد که هیچ‌کس نمی‌تواند ملتزم به آنها باشد. (ببینید: مصلحت، حکم، و حکم حکومتی) ایشان نمونه‌های متعددی از پیامدهای آن را ذکر کرد؛ مانند خیابان‌کشی‌ها که مستلزم تصرف در منزلی یا حریم آن است، نظام وظیفه و اعزام الزامی به جبهه‌ها، جلوگیری از ورود و خروج ارز و جلوگیری از ورود یا خروج هر نوع کالا.

(ببینید: مصلحت، حکم، و حکم حکومتی)

فرایند شکل‌گیری

با توجه به مطالبی که امام‌خمینی در پاسخ به نامه رئیس‌جمهور وقت گفت، موضوع در جلسه‌ای با حضور سران قوا شامل رئیس‌جمهور، نخست‌وزیر، رئیس مجلس و رئیس دیوان عالی کشور و نیز سیداحمد خمینی، مطرح شد. حاصل این جلسه تهیه نامه‌ای در ۱۴/۱۱/۱۳۶۶ با امضای حاضران در جلسه و ارسال به امام‌خمینی شد. در این نامه، ضمن بیان سیر تصویب لوایح و طرح‌ها در مجلس شورای اسلامی و مرحله اختلاف مجلس با شورای نگهبان، از ایشان درخواست شده بود شیوه اجرایی اعمال حق حاکم اسلامی در موارد احکام حکومتی را مشخص کند و مرجعی برای بیان حکم حکومتی، در صورت حل‌نشدن اختلاف مجلس و شورای نگهبان، از نظر شرع مقدس یا قانون اساسی یا تشخیص مصلحت نظام تعیین کند. امام‌خمینی در پاسخ، در ۱۷/۱۱/۱۳۶۶ برای تشخیص مصلحت نظام اسلامی، تأسیس مجمع تشخیص مصلحت نظام را با شرکت فقهای شورای نگهبان، سیدعلی خامنه‌ای، اکبر هاشمی رفسنجانی، سیدعبدالکریم موسوی اردبیلی، سیدمحمد موسوی خوئینی‌ها، میرحسین موسوی، محمدرضا توسلی محلاتی و وزیر مربوط صادر کرد و دستور داد به رأی اکثریتِ اعضای حاضرِ این مجمع پس از مشورت‌های لازم عمل شود. ایشان درضمن این نکته را متذکر شد که مصلحت نظام و مردم از امور مهمی است که گاهی غفلت از آن موجب شکست اسلام می‌شود و مقاومت در برابر آن ممکن است اسلام پابرهنگان زمین را در زمان‌های دور و نزدیک زیر سؤال برد و اسلام امریکایی مستکبران و متکبران را با پشتوانه میلیاردها دلار، به دست ایادی داخل و خارج آنان پیروز گرداند. از این‌رو نهاد مجمع تشخیص مصلحت نظام در ۱۷ بهمن ۱۳۶۶ بر اساس ولایت مطلقه فقیه و حکم ولایی و حکومتی تأسیس شد. مجمع پس از تأسیس، در جلسات ۲۴/۱۱/۱۳۶۶ و ۴/۱۲/۱۳۶۶، آئین‌نامه کار خود را در ده ماده به تصویب رساند و برای تأیید نهایی به خدمت امام‌خمینی فرستاد. ایشان در ماده ۵ که آمده بود جلسات مجمع با حضور نُه عضو رسمیت می‌یابد، آن را به هفت عضو تقلیل داد.

عملکرد

خاستگاه تأسیس مجمع، جهت تشخیص مصلحت در موارد اختلاف میان مجلس شورای اسلامی و شورای نگهبان بود؛ ولی طبق اختیاری که امام‌خمینی به مجمع داده بود، در برخی موارد، به حل دیگر معضلات نیز پرداخت. عملکرد و مصوبات مجمع در زمان امام‌خمینی عبارت بود از:

1. تفسیر مواد ۹ و ۱۲ قانون اراضی شهری مصوب ۵/۱۱/۱۳۶۶ مجلس، در جلسه ۱۶/۱/۱۳۶۷؛
2. قانون وظایف و اختیارات وزیر دادگستری مصوب ۲۸/۲/۱۳۶۷ مجلس، در جلسه ۳/۳/۱۳۶۷؛
3. حل مشکل اراضی بایر در جلسه ۲۵/۵/۱۳۶۷؛
4. بند «د» ماده ۳ قانون تأسیس مدارس غیر انتفاعی، در جلسه ۱۹/۷/۱۳۶۷؛
5. قانون تشدید مجازات مرتکبین ارتشا و اختلاس و کلاهبرداری، در جلسه ۱۵/۹/۱۳۶۷.

امام‌خمینی در ۱۳/۶/۱۳۶۷ در نامه‌ای به رئیس مجمع؛ سیدعلی خامنه‌ای، با اشاره به پایان جنگ تحمیلی، حق تعزیرات حکومتی واگذارشده به دولت را لغو کرد و یادآور شد حدود و تعزیرات چه شرعی و چه حکومتی حق فقهای جامع شرایط است؛ بنابراین لازم است مجمع بر اساس مصلحت به اجرا یا عدم اجرای آن بپردازد و دو روز بعد در نامه به میرحسین موسوی؛ نخست‌وزیر تأکید کرد تعزیرات از این به بعد در اختیار مجمع تشخیص مصلحت است و مجمع اگر صلاح بداند، به هر اندازه که مایل باشد، می‌تواند آن را در اختیار دولت قرار دهد. فلسفه وجودی مجمع برطرف‌کردن اختلاف مجلس و شورای نگهبان بود، نه قانون‌گذاری؛ ولی مجمع گاهی بدون تشریفات لازم به قانون‌گذاری می‌پرداخت و به صورت نهادی موازی در برابر مجلس عمل می‌کرد. در آذر ۱۳۶۷ جمعی از نمایندگان مجلس در نامه‌ای به امام‌خمینی، درباره ابهام در چگونگی کار و اختیارات مجمع پرسیدند و ایشان در پاسخ، ضمن تأیید اصل دغدغه و مطلب آنان یادآور شد تصمیم دارد در تمام زمینه‌ها وضع به صورتی درآید که همه طبق قانون اساسی حرکت کنند. ایشان افزود آنچه در این سال‌ها انجام شده، در ارتباط با جنگ بوده‌است و مصلحت نظام و اسلام اقتضا می‌کرد گره‌های کور قانونی به‌سرعت به نفع مردم و اسلام بازگردد. امام‌خمینی سپس در ۸/۱۰/۱۳۶۷ نامه‌ای به مجمع نوشت و یادآور شد با توجه به پایان جنگ، هیچ مسئله‌ای آن‌چنان فوریتی ندارد که بدون طرح در مجلس و نظارت شورای نگهبان، مستقیم در مجمع طرح شود و آنچه تاکنون در مجمع تصویب شده، تا وجود مصلحت به قوّت خود باقی است و آنچه در دست تصویب است، اختیار آن با خود مجمع است که در صورت صلاحدید آن را تصویب کند. ایشان در همین نامه به شورای نگهبان یادآور شد پیش از مجمع، خود آنان مصلحت نظام را در نظر بگیرند؛ زیرا یکی از مسائل بسیار مهم در دنیای پرآشوب کنونی نقش زمان و مکان در اجتهاد و نوع تصمیم‌گیری‌هاست. شورای نگهبان، همان‌گونه که با همه توان خود باید از اینکه خلاف شرعی پیش آید، جلوگیری کند، باید با همه توان در این اندیشه باشد که اسلام در پیچ‌وخم‌های اقتصادی و نظامی و اجتماعی و سیاسی، متهم به عدم قدرت اداره جهان نشود.

وظایف مجمع در بازنگری قانون اساسی

تشکیل مجمع در سال ۱۳۶۶ بر مبنای حکم حکومتی و ولایت مطلقه فقیه و با توجه به اصل پنجاه و هفتم قانون اساسی قابل توجیه بود. امام‌خمینی برای نهادینه‌کردن مجمع در فرمان بازنگری قانون اساسی در ۴/۲/۱۳۶۸، ضمن تعیین موضوعات بایسته بازنگری، موضوع مجمع تشخیص مصلحت را نیز گنجاند، مشروط به اینکه قدرتی در عرض قوای دیگر نباشد. در بازنگری قانون اساسی در سال ۱۳۶۸، اصل یکصدودوازدهم به مجمع تشخیص مصلحت نظام اختصاص یافت. این اصل تعداد اعضای مجمع را مشخص نکرده و تعیین اعضای ثابت و متغیر آن را جزء اختیارات رهبری شمرده‌است. با توجه به اصل یکصدودوازدهم و دیگر اصول قانون اساسی، وظایف مجمع عبارت‌اند از:

1. مشاوره به رهبری در تعیین سیاست‌های کلی نظام (اصل یکصدودهم)؛
2. پیشنهاد چگونگی حل معضلات نظام ـ که از طریق عادی حل‌شدنی نیست ـ به رهبری (اصل یکصدودهم)؛
3. تشخیص مصلحت در مواردی که شورای نگهبان، مصوبه مجلس را خلاف موازین شرع یا قانون اساسی بداند (اصل یکصدودوازدهم)؛
4. مشاوره در اموری که رهبری به مجمع ارجاع می‌دهد (اصل یکصدودوازدهم)؛
5. مشاوره به رهبری در موارد اصلاح یا تتمیم قانون اساسی (اصل یکصدوهفتادوهفتم)؛
6. عضویت ثابت در شورای بازنگری قانون اساسی (اصل یکصدوهفتادوهفتم)؛
7. انتخاب یکی از فقهای شورای نگهبان برای عضویت در شورای موقت رهبری (اصل یکصدویازدهم)؛
8. تصویب برخی وظایف رهبری برای اجرا به دست شورای موقت رهبری (اصل یکصدویازدهم)؛
9. انتخاب جایگزین هر یک از اعضای شورای موقت رهبری در صورت ناتوانی در ایفای وظایف (اصل یکصدویازدهم).

پیوند به بیرون

• سیدعلی هاشمی نشلجی، مجمع تشخیص مصلحت نظام، دانشنامه امام‌خمینی، ج۹، ص۹۱-۹۷.