شورای بازنگری قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران

شورای بازنگری قانون اساسی، شورایی منصوب از سوی امام‌خمینی برای بازنگری در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، در سال ۱۳۶۸ش.

شرایط متغیر جامعه و ظهور فراز و نشیب‌ها و بن‌بست‌ها در اجرای قانون، همواره زمینه‌ساز تجدیدنظر در قوانین اساسی کشورها است. قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران نیز از این قاعده مستثنا نبود و پس از گذشت یک‌دهه از اجرای آن، کاستی‌ها و ضرورت بازنگری در آن پدیدار شد. از جمله این ضرورت‌ها، ایجاد دوگانگی در حوزه اجرا با وجود دو مقام عالیِ رئیس‌جمهوری و نخست‌وزیری، اختلاف میان اعضای شورای عالی قضایی با شورایی بودن قوه قضائیه و اختلاف میان مجلس شورای اسلامی و شورای نگهبان بود

امام‌خمینی در چهارم اردیبهشت ۱۳۶۸ در نامه‌ای به رئیس‌جمهور، بازنگری قانون اساسی را تکلیفی شرعی و ضرورتی ملی خواند. ایشان هیئتی متشکل از ۲۵ نفر شامل بیست‌نفر برگزیده از سوی خود و پنج‌نفر به انتخاب مجلس شورای اسلامی را مأمور بازنگری قانون اساسی کرد. حوزه مسائل پیشنهادی امام‌خمینی برای بازنگری، رهبری، تمرکز در مدیریت قوه مجریه، تمرکز در مدیریت قوه قضاییه، تمرکز در مدیریت صداوسیما، تعداد نمایندگان مجلس شورای اسلامی، مجمع تشخیص مصلحت نظام برای حل معضلات نظام و مشورت‌دادن به صورتی که قوه‌ای در برابر قوای دیگر نباشد، راه بازنگری قانون اساسی و تغییرنام مجلس شورای ملی به مجلس شورای اسلامی بود

شورای بازنگری در هفتم اردیبهشت ۱۳۶۸، با تشکیل چهار کمیسیون آغاز به کار کرد و در ۴۱جلسه علنی تغییرات لازم را تصویب کرد. قانون اساسی پس از بازنگری از دوازده‌فصل به چهارده‌فصل و از ۱۷۵ اصل به ۱۷۷ اصل رسید. این قانون در مرداد ۱۳۶۸ به تأیید مقام رهبری رسید و سپس به همه‌پرسی گذاشته شد.

اشاره

از دغدغه‌های امام‌خمینی پیش از پیروزی انقلاب اسلامی و به هنگام اقامت در پاریس تدوین قانون اساسی بود. حسن حبیبی و سیدمحمدباقر سلطانی پیش‌نویس اولیه آن را در پاریس تهیه کردند و پس از آن در ایران مورد بررسی‌های متعدد قرار گرفت. با پیروزی انقلاب اسلامی تدوین قانون اساسی به یکی از اولویت‌های نظام تبدیل شد تا اینکه خبرگان منتخب مردم موظف به تدوین قانون اساسی شدند و پس از بررسی‌های همه‌جانبه در جلسات متعدد در ۲۴ آبان ۱۳۵۸به تصویب خبرگان رسید و پس از تأیید امام‌خمینی به همه‌پرسی گذاشته شد و در تاریخ ۱۲ آذر با ۵/۹۹ درصد آرای ملت به تصویب رسید. قانون اساسی در ۱۲ فصل و ۱۷۵ اصل تنظیم شده بود. (ببینید: مجلس خبرگان قانون اساسی و قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران)

پیشینه

مقتضیات و شرایط سیال جامعه و ظهور فراز و نشیب‌ها و بن‌بست‌ها، همواره زمینه‌ساز تجدید نظر در قوانین اساسی است؛ به همین جهت برخی کشورها ازجمله فرانسه، اتحاد جماهیر شوروی و ایالات متحده آمریکا راهکارهایی را برای بازنگری در قانون اساسی خود در نظر گرفته‌اند. در ایران نیز در نهضت مشروطیت در سال ۱۲۸۵ کشور برای نخستین بار دارای قانون اساسی شد؛ اما به دلیل شتاب در کار و فقدان بسیاری از مسائل مهم و اساسی در آن، در سال ۱۲۸۶ متمم قانون اساسی نوشته شد و به امضای محمدعلی‌شاه قاجار رسید. پس از آن چندین بار ازجمله در سال ۱۳۰۴ اصول ۳۶ و ۳۷ و ۳۸ متمم قانون اساسی اصلاح شد و در سال ۱۳۲۸ علاوه بر اصلاح اصل ۴۸ قانون اساسی، اصل جدیدی به متمم قانون اساسی ملحق شد. در سال ۱۳۳۶ نیز اصولی دیگر بازنگری شدند و برای آخرین بار در شهریور ۱۳۴۶ اصل ۳۸ و ۴۱ و ۴۲ بازنگری شدند.

ضرورت بازنگری

قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران (مصوب ۱۳۵۸) را گرچه گروهی از خبرگان تدوین کرده بودند، اما پس از یک دهه اجرا به‌تدریج زمینه‌های ضرورت بازنگری آن پدیدار شد. این قانون باوجود نکات مثبت، قوی و کارآمد به دلیل تصویب سریع، نبود تجربه و نمونه پیشین و ناآزمودگی تدوین‌کنندگان در عرصه اجرا، در عمل کاستی‌هایی را از خود نشان داد و اداره امور کشور را با دشواری‌هایی مواجه کرد.

امام‌خمینی با اشاره به نقاط قوت قانون اساسی و فضای ملتهب ابتدای پیروزی انقلاب در تدوین آن، رفع نقائص آن را ضرورت اجتناب‌ناپذیر جامعه اسلامی و انقلابی خواند؛ برای مثال وجود دو مقام عالی، رئیس‌جمهور و نخست‌وزیر با اختیارات گسترده در حوزه اجرا، موجب می‌شد قوه مجریه دچار دوگانگی شود؛ چنان‌که در مواردی رفع اختلاف میان رئیس‌جمهور و نخست‌وزیر جز با دخالت امام‌خمینی ممکن نبود یا شورایی‌بودن مدیریت عالی دستگاه قضایی، اگرچه سودمند و دارای امتیاز بود، وجود اختلاف میان اعضای شورای عالی قضایی، این تشکیلات را دچار مشکل کرده بود که در این موارد نیز رهبری امام‌خمینی موقتاً مشکل پیش‌آمده را حل می‌کرد. همچنین اختلاف میان مجلس شورای اسلامی و شورای نگهبان به معضلی حل‌ناشدنی تبدیل شده بود؛ زیرا پاره‌ای از مصوبات مجلس شورای اسلامی در مقام مطابقت با شرع و قانون اساسی با ایراد شورای نگهبان روبه‌رو و به مجلس برگشت داده می‌شد. مجلس نیز با در نظر گرفتن شرایط جامعه، تسلیم نظر شورای نگهبان نمی‌شد. تأکید این دو رکن قانون‌گذاری بر آرای خود، پاره‌ای از مصوبات را به بلاتکلیفی می‌کشاند و در مواردی کشور با خلأهای قانونی جدی روبه‌رو می‌شد که با ورود رهبری، مشکل به صورت موردی حل می‌شد. پس از پایان جنگ تحمیلی در سال ۱۳۶۷ و آرامش نسبی کشور، ضرورت بازنگری در قانون اساسی بیش از پیش احساس و زمینه آن نیز فراهم گردید.

راهکار بازنگری

موضوع بازنگری در قانون اساسی در مجلس خبرگان قانون اساسی در سال ۱۳۵۸ مطرح شد، ولی رأی نیاورد و این اصل به‌کلی حذف شد. تدوینگران قانون اساسی با این استدلال که راه بازنگری همیشه باز بوده، نیازی به تصویب این اصل ندیدند و جریان بازنگری را امری کاملاً طبیعی تلقی کردند که در سایر نقاط دنیا نیز جریان دارد. آنان به پیام امام‌خمینی در آستانه برگزاری همه‌پرسی قانون اساسی در سال ۱۳۵۸ استناد کردند که یادآور شده بود اگر اشکالی در قانون اساسی باشد در متمم رفع می‌شود.

با وجود فراهم‌بودن زمینه بازنگری قانون اساسی، این موضوع از نظر راهکار قانونی مشکل می‌نمود و تنها نقش و جایگاه امام‌خمینی بود که همانند مقطع تدوین قانون اساسی در مرحله بازنگری نیز تعیین‌کننده بود. موقعیت امام‌خمینی و مطاع‌بودن دستورهای ایشان در جایگاه ولیّ فقیه، زمینه مناسبی برای طرح بازنگری و پذیرش مردم بود.

درخواست بازنگری

سیدعلی خامنه‌ای رئیس‌جمهور وقت طی نامه‌ای به امام‌خمینی پیشنهاد تغییر برخی از اصول قانون اساسی را داد و شمار زیادی از نمایندگان مجلس شورای اسلامی در ۲۷ فروردین ۱۳۶۸ طی قرائت نامه‌ای در مجلس از امام‌خمینی درخواست کردند هیئتی برای بازنگری قانون اساسی تعیین کند. در ۲۹ فروردین ۱۳۶۸ شورای عالی قضایی نیز از امام‌خمینی درخواست کرد قانون اساسی بازنگری و به آرای عمومی گذاشته شود. نمایندگان مجلس و شورای عالی قضایی ضرورت و دلایل بازنگری را در نامه‌های خود یادآور شده بودند. امام‌خمینی در چهارم اردیبهشت ۱۳۶۸ طی نامه‌ای به رئیس‌جمهور بازنگری قانون اساسی را تکلیفی شرعی و ضرورتی ملی خواند و دلایلی را برای آن برشمرد. ایشان ده سال تجربه عینی و عملی در قانون‌گذاری، باور اکثر دست‌اندرکاران و کارشناسان نظام به لزوم بازنگری، عدم شناخت دقیق معضلات اجرایی جامعه به دلیل فضای ملتهب ابتدای انقلاب، گفتگوی محافل گوناگون در خصوص ترمیم قانون اساسی، پیامدهای ناگوار تأخیر در بازنگری برای کشور و انقلاب، نبود موانع ازجمله جنگ را از دلایل ضرورت بازنگری شمرد.

ساختار شورای بازنگری

امام‌خمینی هیئتی متشکل از ۲۵ نفر شامل بیست نفر برگزیده از سوی خود و پنج نفر به انتخاب مجلس شورای اسلامی را مأمور بازنگری قانون اساسی کرد. بیست نفر نامبرده به ترتیبی که ایشان ذکر کرده عبارت بودند از: سیدعلی خامنه‌ای، علی مشکینی، سیدحسن طاهری خرم‌آبادی، محمد مؤمن قمی، اکبر هاشمی رفسنجانی، ابراهیم امینی، سیدعبدالکریم موسوی اردبیلی، سیدمحمد موسوی خوئینی‌ها، محمد محمدی گیلانی، ابوالقاسم خزعلی، محمد یزدی، محمد امامی کاشانی، احمد جنتی، محمدرضا مهدوی کنی، احمد آذری قمی، محمدرضا توسلی محلاتی، حسن حبیبی، مهدی کروبی، میرحسین موسوی و عبدالله نوری. با انتخاب پنج نفر از نمایندگان مجلس به اسامی حسین هاشمیان، عباسعلی عمید زنجانی، اسدالله بیات، نجفقلی حبیبی و سیدهادی خامنه‌ای، اعضای شورای بازنگری قانون اساسی تکمیل شد و این هیئت در ۷/۲/۱۳۶۸ آغاز به کار کرد. ترکیب افراد تعیین‌شده از مجلس خبرگان رهبری، قوای مقننه، مجریه و قضاییه، مجمع تشخیص مصلحت نظام و مجلس، توجه ویژه امام‌خمینی را به حضور شخصیت‌های مؤثر، صاحب‌فکر و جریان‌های مختلف درون نظام و دارای تجربه اجرایی و قانون‌گذاری در شورای بازنگری نشان می‌دهد.

در نخستین جلسه شورای بازنگری قانون اساسی در ۷/۲/۱۳۶۸، مشکینی، رئیس و خامنه‌ای و هاشمی رفسنجانی، نایب‌رئیس این شورا شدند و چهار کمیسیون تشکیل شد؛ کمیسیون رهبری به ریاست موسوی اردبیلی، کمیسیون قوه مجریه به ریاست خامنه‌ای، کمیسیون قضایی به ریاست مشکینی و کمیسیون سایر مسائل به ریاست هاشمی رفسنجانی.

قلمرو و فرایند بازنگری

حوزه مسائل پیشنهادی امام‌خمینی برای بازنگری، رهبری، تمرکز در مدیریت قوه مجریه، تمرکز در مدیریت قوه قضاییه، تمرکز در مدیریت صدا و سیما، تعداد نمایندگان مجلس شورای اسلامی، مجمع تشخیص مصلحت نظام برای حل معضلات نظام و مشورت‌دادن به صورتی که قوه‌ای در برابر قوای دیگر نباشد، راه بازنگری قانون اساسی و تغییر نام مجلس شورای ملی به مجلس شورای اسلامی بود و زمان لازم برای بازنگری حداکثر دو ماه تعیین گردید.

در فرایند بازنگری، مشکینی رئیس شورای بازنگری در ۸/۲/۱۳۶۸ در نامه‌ای به امام‌خمینی دربارهٔ مسائلی ازجمله شرط مرجعیت برای رهبری استفسار کرد و ایشان در ۹/۲/۱۳۶۸ در پاسخ، دخالت در مسائل مورد سؤال را نپذیرفت و صلاحدید اعضای شورا را ملاک عمل قرارداد؛ ولی در خصوص شرط مرجعیت برای رهبری، مرجعیت را شرط لازم برای رهبری نشمرد و شرط اجتهاد را کافی دانست و افزود از آغاز نیز با این شرط موافقت نداشته‌است.

تا پیش از رحلت امام‌خمینی از ۷/۲/۱۳۶۸ تا ۱۱/۳/۱۳۶۸ هفده جلسه برگزار شد. در آخرین جلسه پیش از رحلت ایشان برخی کمیسیون‌ها گزارش شور اول خود را ارائه دادند و در جلسه آخر بخشی از گزارش کمیسیون شماره یک در خصوص رهبری و خبرگان رهبری قرائت و نظر اعضا بررسی شد. پس از رحلت امام‌خمینی و توقف چندروزه جلسات، هجدهمین جلسه در ۱۷/۳/۱۳۶۸ برگزار شد و ادامه گزارش شور اول کمیسیون شماره یک در خصوص رهبر و خبرگان رهبری در دستور کار قرار گرفت. نشست‌های شورا به صورت پیوسته ادامه یافت. شورا همانند گذشته با تشکیل چهار کمیسیون جداگانه و بررسی موضوعات پیشنهادی در جلسات علنی در دو شور و در ۴۱ جلسه تغییرات لازم را تصویب کرد. اعضای شورای بازنگری معتقدند شورا چارچوب مد نظر امام‌خمینی را در بازنگری رعایت کرده و فروعی که بازنگری شده در ارتباط با همان محورهای هشت‌گانه بوده‌است.

پس از رحلت امام‌خمینی و هم‌زمان با روزهای پایانی کار شورای بازنگری برخی لزوم پیش‌بینی امکان انحلال مجلس شورای اسلامی به دست رهبری را در بازنگری مطرح کردند اما از آنجایی‌که این موضوع خارج از چارچوب تعیین‌شده امام‌خمینی بود با مخالفت نمایندگان مجلس روبه‌رو شد و عده‌ای از نمایندگان مجلس در ۳۰/۳/۱۳۶۸ در نامه‌ای به مشکینی نگرانی خود را از بررسی چگونگی انحلال مجلس در کمیسیون رهبری اعلام کردند و این کار به دستور مقام رهبری از دستور کار شورای بازنگری حذف شد.

قانون اساسی پس از بازنگری

قانون اساسی پس از بازنگری از دوازده فصل به چهارده فصل و از ۱۷۵ اصل به ۱۷۷ اصل رسید. مهم‌ترین تغییرات ایجادشده بدین شرح است: در تمامی اصول و سرفصل‌ها و مقدمه قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، عبارت مجلس شورای ملی به مجلس شورای اسلامی تغییر یافت. شورای رهبری و شرط مرجعیت برای رهبری از اصول مربوط حذف و زیر عنوان ولایت مطلقه فقیه بر وظایف و اختیارات رهبری در برخی موارد افزوده شد. جایگاه مجمع تشخیص مصلحت نظام در نظام سیاسی کشور به‌عنوان حل و فصل‌کننده اختلاف میان مجلس و شورای نگهبان و… تثبیت شد. مقام نخست‌وزیری حذف و ریاست هیئت وزیران بر عهده رئیس‌جمهور گذاشته شد. ریاست قوه قضائیه از شکل شورایی به ریاستی تغییر کرد و بالاترین مقام قضایی که در قانون اساسی پیشین، شورای عالی قضایی بود به رئیس قوه قضائیه که او را رهبر منصوب می‌کند، تبدیل شد. رسانه‌های گروهی به «صدا و سیما» تغییر کرد و مدیریت شورایی آن به مدیریت متمرکز تبدیل شد و نصب و عزل ریاست آن به رهبری واگذار شد. اصلی با عنوان «شورای عالی امنیت ملی» و اصل دیگری با عنوان «بازنگری در قانون اساسی» به قانون اساسی افزوده شد. چندین اصل دیگر از اصول مربوط به رهبری، اصول مرتبط با قوه مجریه، قوه قضاییه و وظایف مرتبط با آن، اصول و مسائل مرتبط با مجلس شورای اسلامی و شورای نگهبان نیز اصلاح شد و با این نتایج کار شورای بازنگری قانون اساسی پایان یافت.

طرح بازنگری قانون اساسی در داخل کشور بازتاب‌های گوناگونی داشت. به هنگام طرح بازنگری عده‌ای با آن مخالفت کردند؛ زیرا بیم داشتند این کار به محدودشدن حقوق و آزادی‌های مشروع شهروندان منتهی شود و این در حالی بود که پیش از آن از بازنگری قانون اساسی حمایت می‌کردند؛ ولی ضرورت و شرایط به گونه‌ای بود که این‌گونه سخنان راه به جایی نبُرد. پس از بازنگری نیز عده‌ای به تغییرات انتقاد کردند. برخی از نمایندگان پیشین مجلس شورای اسلامی، حذف مدیریت شورایی را از قانون اساسی صحیح ندانسته، بر آن بودند که خطای شورا از مدیریت متمرکز کمتر است و شوراهای مذکور در قانون اساسی ازجمله شورای رهبری به مصلحت کشور بوده‌است.

در ۲۸/۵/۱۳۶۸ پس از امضا و تأیید مقام رهبری، فرمان همه‌پرسی توسط وی صادر و به دولت ابلاغ گردید و قانون اساسی بازنگری‌شده، در ۶/۵/۱۳۶۸ هم‌زمان با انتخابات پنجمین دوره ریاست‌جمهوری به آرای عمومی گذاشته شد و با ۳۸/۹۷ درصد رأی‌دهندگان به تأیید مردم رسید. این انتخابات در خارج کشور ازجمله چین، آلمان غربی، کویت و امارات بازتاب گسترده‌ای داشت. روزنامه‌های کویت و امارات حضور پرشور و گسترده مردم را در پای صندوق‌های رأی گزارش کردند و روزنامه اسپانیایی انتخابات ریاست‌جمهوری و همه‌پرسی قانون اساسی را نشانه استحکام و مردمی‌بودن جمهوری اسلامی ایران دانست.

اداره کل امور فرهنگی و روابط عمومی مشروح ۴۱ جلسه مذاکرات شورای بازنگری قانون اساسی را در سه جلد در ۱۰۷۹ صفحه و یک جلد راهنمای استفاده همراه با معرفی شورا و اعضای آن، در ۱۷۸ صفحه در سال ۱۳۶۹ منتشر کرده‌است.

پیوند به بیرون

• محمد زارع بوشهری، شورای بازنگری قانون اساسی، دانشنامه امام‌خمینی، ج۶، ص۴۶۶–۴۷۲.