قوای سه‌گانه

قوای سه‌گانه، نهادهای اصلی حکومت و چگونگی ارتباط آنها در جمهوری اسلامی ایران.

تعریف

حکومت یا سازمان‌یافتگیِ سیاسی به معنای اِعمال قدرت سیاسیِ اداره امور کشور یا منطقه‌ای آمده‌است و شکل‌های گوناگونی دارد و هر یک، نظام سیاسی یا رژیم سیاسی خاصی را به وجود می‌آورد. حکومت از لحاظ کارکردی عموماً به سه شاخه قوه مقننه، مجریه و قضاییه، تقسیم شده‌است. شاخه تقنینی (قانون‌گذاری)، تدوین اراده دولت را بر عهده دارد و اجرایی، آن را به مرحله اجرا درمی‌آورد و قضایی، این اراده را تفسیر و بر اجرای درست آن نظارت می‌کند.

پیشینه

وجود هرج و مرج در برخی از دوره‌های تاریخی نشان می‌دهد بعضی از اجتماعات آشفته در مدت کوتاهی از وضع خود بیزار و آماده پذیرفتن حکومت شدند و حتی حکومت مستبد را بر نبود حکومت ترجیج دادند. در حکومت‌های استبدادی گذشته، دستگاه حکومتی در یک قدرت و نهاد حاکم خلاصه می‌شد و همه قدرت‌ها از قدرت واحد (شخص شاه) سرچشمه می‌گرفتند. تحولات اجتماعی و سیاسی و توسعه آزادی‌ها، کم‌کم پادشاهان مستبد را به قبول اراده مردم و تقسیم قدرتِ متمرکز واداشت. این انشعاب قدرت، در آغاز تنها در تفکیک قوه مقننه از قدرت سلطان بود و نظام‌های سلطنتیِ مشروطه، بر همین اساس به وجود آمدند تا قدرت شاه به کمک مجلس قانون‌گذار محدود شود؛ اما گسترش آزادی‌خواهی ملت‌ها، به آزادشدن همه ارکان قدرت از نفوذ حاکمان خودکامه و به‌حاکمیت‌رسیدن مردم از طریق قوای سه‌گانه منجر شد. هرچند حکومت‌های پادشاهی در عصر جدید، به دنبال پیدایش سریع دموکراسی‌ها، فرو پاشیدند، اما در کشورهایی همانند عربستان همچنان پابرجا هستند.

نظریه تفکیک قوا را بیشتر به ارسطو نسبت می‌دهند که به سه وظیفه مشورتی، اجرایی و قضایی حکومت، اشاره کرده‌است، اما این اصل را منتسکیو در سده هجدهم و در کتاب روح القوانین، به صورت روشن تبیین کرد و در همان زمان، مبنای قانون اساسی آمریکا و سپس فرانسه قرار گرفت و در پی آن به کشورهایی مانند ایران که از الگوی فرانسه پیروی می‌کردند، راه یافت. مونتسکیو معتقد بود برای به دست آوردن آزادی، قدرت نباید متمرکز باشد و قدرت را باید با قدرت مهار کرد. بنیاد نظریه مونتسکیو، در توزیع قدرت در میان مقامات رقیب است و هدف نهایی تفکیک قوای او، میانه‌روی و نتیجه آن، آزادی انسان است.

عبدالرحمن کواکبی (۱۲۶۶–۱۳۲۰ق) و عبدالرسول کاشانی (۱۲۸۰–۱۳۶۶ق) از نخستین متفکران مسلمان بودند که از اصل تفکیک قوا یاد کرده‌اند. برخی از اندیشمندان فقه سیاسی معتقدند در اسلام، اصل تفکیک قوا تأیید نشده و حکومت بر اساس تمرکز قوا در شخص حاکم در زمان حضور معصوم(ع)، بنا نهاده شده‌است؛ اما در ایران این اصل را بسیاری از گروه‌های جامعه مطرح کرده‌اند که مهم‌ترین و بانفوذترینِ این گروه‌ها علمای شیعه‌اند؛ بر همین اساس این اصل که از موضوعات مهم مباحث علما و اندیشمندان بوده، رنگی از شریعت به خود گرفته‌است. میرزامحمدحسین نایینی دربارهٔ اصل تفکیک قوا و جلوگیری از استبداد، نظریه‌ای روشن ارائه کرده و آن را مطابق نصوص دینی دانسته‌است. از نظر وی، امیرالمؤمنین علی(ع) در عهدنامه مالک اشتر، این اصل را تأیید کرده‌است؛ بنابراین نایینی خاستگاه غربی‌داشتنِ این موضوع را نفی کرده‌است.

پس از اعلام مشروطیت، گروهی از علما با قانون و تفکیک قوا مخالفت کردند و کسانی چون شیخ‌فضل‌الله نوری، اصل تفکیک قوا را مغایر با شریعت دانستند. با این حال، اصل تفکیک قوا به معنای استقلال و جدایی قوا و تقسیم کار میان قوا، در متمم قانون اساسی مشروطیت، گنجانده شد. مصلحان مشروطه‌خواه ایران، اگرچه به دنبال محدودکردن و کنترل قدرت حاکمان بودند، اما مراد آنها از تفکیک قوا غیر از آن چیزی بود که در غرب انجام شده‌است. متفکرانی چون نایینی و به دنبال او سیدمحمود طالقانی و حتی پاره‌ای از نظریه‌پردازان ولایت فقیه، تفکیک قوا را به استقلال قوا و نیز توزیع وظایف و تقسیم کارها و امور جاری کشورداری کاهش داده‌اند.

امام‌خمینی نیز بر تفکیک قوا به معنای تقسیم کار اشاره کرده و بر تفکیک وظایف و اختیارات قوای سه‌گانه تأکید و توصیه کرده‌است.

در اصل ۵۷ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران قوا مستقل از یکدیگر هستند و به جای استفاده از کلمه «تفکیک قوا» واژه استقلال قوا آمده‌است. دلیل آن هم تعامل و همکاری میان قوای سه‌گانه است؛ اما تفکیک قوای سه‌گانه در ایران به صورت نسبی پذیرفته شده‌است که نقطه اتصال آنها رهبری است و جهت‌گیری این قوا را سیاست‌ها و ابتکارات عملی وی تعیین می‌کند. در اصل ۵۷ قانون اساسی سال ۱۳۵۸ که ارتباط میان قوه قضاییه و مجریه به‌وسیله رئیس‌جمهور بود، در بازنگری و اصلاحات سال ۱۳۶۸ قوای سه‌گانه زیر نظر ولایت مطلقه امر و امامت (ولایت فقیه) قرار گرفتند؛ زیرا در عمل، با جایگاه ولی فقیه در نظام قانونی ایران، سازگاری بیشتری داشت.

روابط قوای سه‌گانه در جمهوری اسلامی ایران

روابط میان قوای سه‌گانه در جمهوری اسلامی ایران را می‌توان از دو دیدگاه قانون و امام‌خمینی بررسی کرد:

دیدگاه قانون

قانون اساسی هرچند تلاش کرده ضمن تعیین حد و مرز برای قوا، استقلال آنها را حفظ کند، اما خود پاره‌ای از تداخلات را پذیرفته‌است و در اینجا به برخی از این ارتباط و تداخل در نظام حقوقی ایران اشاره می‌شود:

الف) ارتباط و تداخل قوای مقننه و مجریه:

1. اجرای قوانین مصوب قوه مقننه، به دست قوه مجریه طبق اصل ۱۲۳ قانون اساسی
2. نظارت قوه مقننه بر قوه مجریه از طریق تذکر، سؤال، استیضاح بنابر اصل ۸۸ و نظارت مالی یعنی قانون بودجه و دیوان محاسبات کشور مطابق اصول ۵۴ و ۵۵
3. رأی اعتماد به وزیران بنابر اصل ۸۷
4. مسئولیت رئیس‌جمهور و هیئت وزیران در برابر مجلس طبق اصول ۱۲۲ و ۱۳۷
5. رسیدگی مجلس به شکایت‌های مردم از قوه مجریه مطابق اصل۹۰
6. نظارت شورای نگهبان بر انتخابات ریاست‌جمهوری که شش عضو حقوقدان آن را مجلس انتخاب می‌کند طبق اصل ۹۱ و ۱۱۸؛
7. تحقیق و تفحص مجلس شورای اسلامی در امور اجرایی بنابر اصل ۷۶
8. تصویب آئین‌نامه‌های قوانین و تصویب‌نامه‌ها که به نحوی قانون‌گذاری شمرده می‌شود، بر طبق اصل ۸۵.

ب) تداخل وظایف قوه مقننه در قوه قضاییه:

1. رسیدگی قوه مقننه به شکایت مردم از قوه قضاییه طبق اصل ۹۰
2. تصویب بودجه قوه قضاییه به دست قوه مقننه طبق اصل ۵۲
3. تحقیق و تفحص در امور قوه قضاییه طبق اصل ۷۶.

ج) تداخل وظایف قوه قضاییه در قوه مقننه:

1. تهیه پیش‌نویس لوایح قضایی به دست قوه قضاییه
2. تفسیر قوانین در محاکم دادگستری.

د) تداخل وظایف قوه مجریه در قوه قضاییه:

1. ارائه لوایح قضایی به مجلس، پس از تصویب هیئت وزیران طبق اصل ۷۴
2. تصویب بودجه قوه قضاییه پس از لایحه پیشنهادی قوه مجریه به قوه مقننه، طبق اصل ۵۲.

هـ) تداخل وظایف قوه قضاییه در قوه مجریه:

1. نظارت قوه قضاییه بر قوه مجریه دربارهٔ حُسن جریان امور و اجرای صحیح قوانین از طریق سازمان بازرسی کل کشور طبق اصل ۱۷۴؛
2. انتخاب وزیر دادگستری از میان افراد پیشنهادشده از طرف رئیس قوه قضاییه طبق اصل ۱۶۰
3. ابطال آئین‌نامه‌های دولتی خلاف قانون توسط دیوان عدالت اداری که زیر نظر رئیس قوه قضاییه است بنابر اصل ۱۷۳
4. نظارت بر انتخابات از طریق شورای نگهبان که شش عضو حقوقدان آن از میان افراد معرفی‌شده توسط رئیس قوه قضاییه به مجلس انتخاب می‌شوند بنابر اصل ۹۱ قانون اساسی.

دیدگاه امام‌خمینی

امام‌خمینی حکومت اسلامی را دارای سه قوه مقننه، قضاییه و مجریه می‌دانست و با برشمردن مسئولیت‌های مهم این سه قوه، به پاس‌داشتن منزلت این سه قوه را وظیفه‌ای همگانی می‌خواند و برای جلوگیری از فساد و هرج و مرج، بر استقلال و دخالت‌نکردن قوا در امور یکدیگر تأکید می‌کرد. ایشان در بیان وظایف قوای سه‌گانه، مجلس قانون‌گذاری را در رأس امور و از ارکان مهم نظام اسلامی، تعیین‌کننده خط مشی دولت و ناظر بر همه امور کشور می‌شمرد. از نگاه ایشان، مجلس توانمند، موجب اصلاح دولت و قوای دیگر نیز می‌شود؛ اما در عین حال از نظر ایشان این امر وابسته به دو شرط است: الف) مغایرنبودن قوانین مصوب مجلس با اسلام؛ ب) تعهد دینی و اسلامی نمایندگان. (ببینید: مجلس شورای اسلامی)

امام‌خمینی با اشاره به حجم زیاد مسئولیت و کار قوه مجریه، معتقد بود اصلی‌ترین کار دولت، خدمت به همه مردم، به‌ویژه محرومان است و از این‌رو اهمیت ویژه‌ای برای این قوه قائل بود. به باور ایشان دولت باید به صورت منسجم و بدون اختلافات درونی، وقت خود را صرف مسائل مهم و کلیدی کشور کند و امور مهم را در اولویت قرار دهد و کارگزاران خویش را از میان افرادی با دو عنصر تعهد و تخصص انتخاب کند.

به اعتقاد امام‌خمینی قوه قضاییه، در اسلام دارای اهمیت خاصی است و در واقع همه وجود یک ملت است؛ زیرا جان، مال و ناموس مردم در سیطره آن قرار دارد؛ همچنین قوه قضاییه موظف به اجرای حدود و احکام الهی، تأمین امنیت همه‌جانبه مردم، حفظ شخصیت انقلابی جامعه و پناهگاه ستمدیدگان و حساس‌ترین جایگاه نظام اسلامی است. ایشان استقلال قوه قضاییه و پشتیبانی از آن قوه را لازم می‌شمرد. (ببینید: قضاوت و قضات)

امام‌خمینی با مقایسه قوای سه‌گانه پیش و پس از پیروزی انقلاب اسلامی، بر غیر مستقل و وابسته‌بودن این قوا در زمان رژیم پهلوی تأکید کرد و معتقد بود نمایندگان مجلس و نیز اعضای قوه مجریه و قضاییه، منصوب حکومت و کشورهای بیگانه و در واقع مأمور بودند و بدون اذن شاه، حق اظهار نظر نداشتند. (ببینید: استقلال)

اختلافات قوای سه‌گانه و نظارت بر آن

با توجه به پذیرش اصل تفکیک قوا در بیشتر قریب به اتفاق کشورهای جهان و نیز تأکید بر استقلال قوا، به صورت طبیعی ناهماهنگی‌ها و تعارضاتی در انجام وظایف قوا و در ارتباط آنها با یکدیگر به وجود می‌آید که برای پیشگیری از تبعات منفی این اختلافات، در قانون اساسیِ بسیاری از کشورها، راه‌حل‌هایی پیش‌بینی شده‌است تا علاوه بر تنظیم روابط قوا، اختلافات احتمالی شیوه حقوقی و قانونی حل و فصل شود. در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران نیز پیش و پس از بازنگری در سال ۱۳۶۸، راه‌حل‌هایی پیش‌بینی شده‌است. در این قانون برای کنترل، هماهنگی و ایجاد تعادل میان سه قوه، دو سازوکار جدا پیش‌بینی شده‌است: اول طراحی اختیارات قوای سه‌گانه به گونه‌ای که هر قوه بتواند ضمن انجام وظیفه خود، قوای دیگر را کنترل کند و مانع به هم خوردن تعادل آنها شود. این شیوه امروزه در بیشتر نظام‌های سیاسی جهان اجرا می‌شود؛ اما در عمل، همیشه یکی از قوا بر دو قوه دیگر برتری یافته، تعادل و هماهنگی قوا را برهم زده‌است. دومین سازوکارِ تعادل قوا در ایران، نظارت و اشراف رهبری بر قوای سه‌گانه است که با توجه به ویژگی‌های منحصر به فرد جایگاه رهبری در قانون اساسی، این هدف به بهترین نحو محقق می‌شود. (ببینید: رهبری)

یکی از لوازم تنظیم روابط قوا، داشتن جایگاهی بالاتر از قوای سه‌گانه است؛ به همین دلیل پیش از بازنگری قانون اساسی، طبق اصل ۵۷ قانون اساسی رئیس‌جمهور که مسئولیت دولت را نداشت، مسئول تنظیم روابط قوای مجریه و قضاییه بود؛ اما پس از تجدید نظر و حذف مقام نخست‌وزیری و ذی‌نفع‌شدن رئیس‌جمهور به عنوان رئیس یکی از قوا، این وظیفه در صلاحیت مقام رهبری قرار گرفت؛ البته در زمانِ مسئولیت رئیس‌جمهور هم بسیاری از اختلافات قوا، برای داوری به امام‌خمینی عرضه می‌شد و حتی ایشان هیئتی برای حل اختلافات قوا، در سال‌های اول انقلاب تشکیل داد؛ چنان‌که پس از غائله ۱۴ اسفند ۱۳۵۹ و حوادث و اختلافات کلان پس از آن، دستور تشکیل هیئت حل اختلاف را صادر کرد که بعدها به هیئت سه‌نفره مشهور شد. (ببینید: چهارده اسفند)

از آغاز انقلاب اسلامی ایران، اختلافات میان قوای سه‌گانه به دو شکل درون‌قوه‌ای و میان‌قوه‌ای، بروز کرده‌است. برجسته‌ترین مصداق اختلافات درون‌قوه‌ای را می‌توان اختلافات ریاست‌جمهوری و نخست‌وزیری در سال‌های اول انقلاب و اختلاف میان مجلس شورای اسلامی و شورای نگهبان، از سال‌های نخست انقلاب تاکنون دانست. تعارض میان‌قوه‌ای هم به سه شکل اختلاف قوای مقننه و مجریه، اختلاف قوای مجریه و قضاییه و اختلاف قوای مقننه و قضاییه، بروز یافته‌است.

در سال ۱۳۶۵ (دوره دوم مجلس شورای اسلامی) نیز بر اساس ماده ۱۴ پیشنهادی، در اجرای اصل ۵۷ و ۱۱۳ قانون اساسی، به منظور برقراری ارتباط صحیح و منطقی و تنظیم روابط میان قوای سه‌گانه، پیشنهاد تشکیل شورایی مشورتی به نام شورای تنظیم روابط قوای سه‌گانه متشکل از رؤسای سه قوه و رئیس‌جمهور داده شد که رئیس‌جمهور، رئیس شورا و تنظیم‌کننده روابط بود. نمایندگان مجلس با این استدلال که تشکیل شورا موجب ایجاد محدودیت در اختیارات رئیس‌جمهور است، با ماده گفته شده مخالفت کردند و مانع تصویب آن شدند.

نظارت ولی فقیه

تداوم اجرای دستورهای اسلام در گرو تشکیل حکومت است و اعتقاد به ضرورت تشکیل حکومت، جزو ولایت است. ولایت و حکومت حقی است که در زمان وجود امام معصوم(ع) بر عهده امام معصوم (ع) و در زمان غیبت بر عهده ولی فقیه دارای شرایط است؛ از این‌رو پس از تشریع قانون، باید قوه مجریه‌ای به وجود آید و ولی فقیه متصدی قوه مجریه است.

اهل سنت با توجه به تمرکز قدرت در شخص پیامبر اسلام(ص) معتقدند خلفای آن حضرت نیز باید همه منصب‌ها و اختیارات ایشان را غیر از وحی و تشریع، دارا باشند؛ اما شیعه تمرکز قوای سه‌گانه را تنها در زمان حاکمیت معصوم (ع) ضروری می‌داند. بررسی اصول قانون اساسی ایران نشان می‌دهد تفکیک قوا در این نظام، برخلاف بسیاری از کشورها، نه کاملاً مطلق است و نه به صورت کامل از ویژگی‌های تفکیک نسبی قوا پیروی می‌کند، بلکه با توجه به حاکمیت ولایت فقیه، دارای ویژگی‌هایی خاص است که آن را از دیگر رژیم‌های سیاسی جهان متمایز می‌سازد. قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران در اصل ۵۷ (پس از بازنگری)، از سویی تفکیک قوا را پذیرفته و بر استقلال قوا از یکدیگر تأکید کرده‌است و از سوی دیگر، این قوا را زیر نظر ولایت مطلقه امر دانسته که خود تأکیدی بر تمرکز قدرت است.

امام‌خمینی با برداشت خاص از مفهوم تفکیک قوا، مشارکت متخصصان هر رشته در بسیاری از امور حکومت، به‌ویژه در سطح قوای سه‌گانه را می‌پذیرفت. ایشان در عین اینکه دخالت قوای مختلف در امور یکدیگر را موجب هرج و مرج می‌دانست و معتقد بود همه قوا باید در حیطه اقتدار خود به انجام وظیفه بپردازند، به تفکیک مطلق قوا قائل نبود؛ زیرا با توجه به نظریه سیاسی ایشان ولی فقیه دارای اختیارات مطلقه در حوزه عمومی، ناظر و هماهنگ‌کننده قوا و مدافع حقوق شهروندان در حوزه عمومی و حوزه خصوصی است. ایشان نظارت بر قوای سه‌گانه و همه نهادهای کشور را از اختیارات ولی فقیه می‌داند و معتقد است رهبر جامعه با توجه به ریاست و ولایتی که دارد، حق صدور حکم حکومتی را داراست. تعیین دولت موقت در آغاز انقلاب و اعزام قضات برای پیگیری و برخورد با جرایمی که با سهل‌انگاری دستگاه قضایی روبه‌رو شده بود، نمونه‌هایی از احکام حکومتی و دخالت مستقیم ولی فقیه در امور مربوط به قوای سه‌گانه است. همچنین امام‌خمینی در سال آخر جنگ و با توجه به شرایط دشوار جبهه‌های جنگ، قوای سه‌گانه را مؤظف کرد تا همه توان خود را برای رفع نیازهای جنگ به کار گیرد. (ببینید: حکم حکومتی)

امام‌خمینی بر این باور بود که نظارت ولی فقیه، برای نظارت امور و پیشگیری از خیانت و خطای مسئولان و دیکتاتوری است؛ به عبارت دیگر ولی فقیهِ عادل و امین، از اختیارات منصوص خود برای هدایت و کنترل دولت بهره می‌گیرد و از ماهیت مردمی و اسلامی نظام جمهوری اسلامی حفاظت می‌کند. ضمن اینکه ولی فقیه، خود از راه‌های مختلفی چون لزوم برخورداری از عدالت، نصیحت ائمه مسلمانان، لزوم مشورت و خبرگان رهبری، نظارت می‌شود و با ازدست‌دادن شرایط، خود به خود بر کنار خواهد شد.

(ببینید: ولایت فقیه(۱) و رهبری)

هشدارها و توصیه‌ها

امام‌خمینی با اعتقاد به الهی‌بودن وظایف قوای سه‌گانه، هر یک را به عملِ مطابق با وظیفه تعیین‌شده در قانون اساسی دعوت می‌کرد و خاطرنشان می‌کرد اختلاف سران قوا باعث تفرقه، دودستگی و تباهی مردم است و برعکس، رابطه نیکو، اختلاف‌نداشتن و تقویت قوای دیگر، تکلیف هر یک از سه قوه و موجب محافظت کشور از آسیب خواهد بود؛ بر همین اساس سران قوای کشور را به وحدت و همدلی فرا می‌خواند و خواهان کنارگذاشتن اختلافات و خدمت همراه با حسن نیت و تقوا بود. ایشان در پیامی به ملت ایران و قوای سه‌گانه در سال ۱۳۶۱، افزون بر توصیه به هر سه قوه برای اتحاد و همدلی در امر بازسازی کشور، مجلس شورای اسلامی را رأس سه قوه معرفی کرد و موظف دانست از کارشناسان متعهد و متدین برای تشخیص موضوعات مربوط به احکام ثانویه اسلام استفاده کند تا به گونه‌ای شایسته کارها انجام شود. ایشان قوه مجریه را متصدی اداره امور کشور می‌دانست و معتقد بود دولت باید برای ایجاد نظم و امنیت در جامعه تلاش و برنامه‌ریزی کند؛ همچنین قوه قضاییه را موظف به حساسیت به انتخاب قاضیان می‌دانست و معتقد بود مسائل و مشکلات این قوه باید از طریق و ارتباط با مراجع و علما حل شود. ایشان در مواردی نیز به موضع‌گیری برخی وزیران و نمایندگان مجلس که به وحدت و هماهنگی قوا لطمه می‌زد، انتقاد می‌کرد و از برخی کاستی‌ها و کم‌کاری‌ها در قوه قضاییه گله‌مند بود و به مسئولان این قوه تذکر می‌داد. (ببینید: وحدت و مسئولان و کارگزاران)

پیوند به بیرون

• سجاد محمدلو، قوای سه‌گانه، دانشنامه امام‌خمینی، ج۸، ص۲۸۸–۲۹۴.