مجلس شورای ملی

مجلسِ شورایِ ملی نهاد قانون‌گذاری ایران بر اساس قانون اساسی مشروطه تا سال ۱۳۵۷.

معرفی اجمالی

در نظام‌های سیاسی رایج و معاصر، سازوکاری که قانون یا قواعد لازم‌الاجرا را تهیه و وضع می‌کند، مجلس مشورتی است که نمایندگان حاضر در آن، به نوعی با رأی مردم برگزیده می‌شوند. برخی نظام‌ها پارلمانی متشکل از دو مجلس مشورتی‌اند. در این‌گونه نظام‌ها، مجلسی که اعضای آن متشکل از اقشار مختلف جامعه و منتخب عموم مردم است، مجلس رعایا، سافل، وکلا یا مبعوثین نام دارد. و مجلس دیگر را به اعتبار حضور اشراف، سالخوردگان و شیوخ، مجلس اشراف، اعیان، عالی، شیوخ یا سنا می‌نامند در کشورهای بسیاری، قوه مجریه برآمده از خواست مجلس شورا (قوه مقننه) است و در تعدادی دیگر، قوه مجریه مستقل از مقننه است و برای نظارت (بازخواست) رئیس اجرایی، راه‌های دیگری پیش‌بینی شده‌است. (ببینید: مجلس سنا)

پیشینه

پیشینه تشکیل مجلس شورا به شکل جدید، به قرن هفدهم میلادی و تحولات پس از رنسانس در انگلستان بازمی‌گردد. در ایران و ازجمله خواسته‌های مشروطه‌خواهان تشکیل دارالشورا بود؛ زیرا آن را از مبانی تحقق مشروطه می‌دانستند و نخستین مجلس شورای ملی، اواخر دوره قاجار تشکیل شد. مظفرالدین‌شاه در فرمان نخست مشروطه در چهاردهم جمادی‌الثانی ۱۳۲۴ق/ سیزدهم مرداد ۱۲۸۵ش تشکیل مجلسی تحت عنوان شورای ملی را صادر کرد؛ اما در پی اعتراض برخی مشروطه‌خواهان، با اصلاح فرمان، عنوان مجلس شورای ملی به مجلس شورای اسلامی تغییر یافت هرچند در نظامنامه انتخاباتی، عنوان مجلس شورای ملی به امضای مظفرالدین‌شاه رسید. با وجود پیش‌بینی تشکیل مجلس سنا در قانون اساسی، این مجلس به دلایل گوناگون تا ۱۳۲۸ مصادف با دوره شانزدهم مجلس شورای ملی، محقق نشد؛ البته بنابر اصل ۴۷، مادامی که مجلس سنا منعقد نشده بود، تصمیمات مجلس شورای ملی پس از امضای پادشاه، قابل اجرا بود.

وظایف و شرایط نمایندگان

وضع قانون درباره مصالح کشوری و مردمی ازجمله پیشنهاد تجدید نظر در قانون اساسی، نظارت بر اجرای قوانین و عملکرد وزرا، انعقاد عهدنامه‌ها و اعطای امتیاز انحصار، اعطای امتیاز تشکیل کمپانی و شرکت‌های عمومی، استقراض داخلی یا خارجی و ساخت راه‌آهن یا شوسه به دست دولت از مهم‌ترین وظایف مجلس شورای ملی بود. به جز امور مالی که تصویب آن از وظایف اختصاصی مجلس شورای ملی بود، دیگر قوانین پس از تصویب دو مجلس شورای ملی و سنا باید به تأیید شاه می‌رسید. دوره نخست مجلس شورای ملی به صورت طبقاتی و در تهران به صورت یک‌مرحله‌ای و دیگر ایالات دومرحله‌ای برگزار شد. شاهزادگان قاجاریه، علما و طلاب، اعیان، تجار، ملاکان، کشاورزان و اصناف مختلف با داشتن دیگر شرایط مانند تابعیت ایران، مردبودن، باسوادبودن (سواد فارسی)، نداشتن شغل دولتی، آگاهی به امور کشور، داشتن دست‌کم سی سال و حداکثر هفتاد سال سن، نظامی‌نبودن، ورشکسته و مجرم‌نبودن، شهرت محلی داشتن و معروف‌نبودن به فسق و فساد عقیده، حق نامزدی در انتخابات داشتند. قانون انتخابات برای انتخاب‌کنندگان نیز شرایط مالی قائل شد و اقشار پایین جامعه را از حق رأی‌دادن محروم کرد؛ چنان‌که مالکان باید صاحب ملکی با حداقل قیمت هزار تومان بودند، تاجران باید تجارت معین می‌داشتند و اصناف نیز باید صاحب دکانی با کرایه‌ای مطابق میانگین کرایه‌های محلی می‌بودند. دوره دوم با حذف ملاک طبقاتی، انتخابات در تمام کشور به صورت دومرحله‌ای برگزار شد. وکلای انتخاب‌شده با رأی مردم در هر منطقه، دوباره از میان خود، یک‌سوم را انتخاب کردند و برای نمایندگی راهی مجلس کردند. از دوره سوم به بعد، انتخابات به صورت عمومی و یک‌مرحله‌ای برگزار شد. بانوان از حق انتخاب‌کردن و انتخاب‌شدن محروم بودند. به موجب اصل پنجم، مدت زمان هر دوره از مجلس دو سال بود که پس از برگزاری هجده دوره، با اصلاح قانون در ۱۳۴۵ به چهار سال افزایش پیدا کرد.

شمار نمایندگان و رؤسا

مجلس شورای ملی تا پیروزی انقلاب اسلامی در سال ۱۳۵۷، در ۲۴ دوره تشکیل شد. نخستین جلسه با حضور مظفرالدین‌شاه قاجار در کاخ گلستان گشایش یافت و پس از آن کاخ بهارستان به محل تشکیل جلسات مجلس شورای ملی اختصاص یافت. در مجلس اول، تعداد نمایندگان هر استان، متناسب با جمعیت آن استان بود و در تهران، از شاهزادگان قاجاریه چهار نفر، علما و طلاب چهار نفر، تجار ده نفر، ملاکان و کشاورزان ده نفر و از میان اصناف نیز از هر صنفی یک نفر انتخاب می‌شد تا در مجموع به ۳۲ نفر می‌رسید. در مجموع دوره‌های مجلس، حدود ۳۶۰۰ نفر به مجلس شورای ملی راه یافتند که ۳۶ نفر از آنان بانوانی بودند که در چهار دوره پایانی مجلس، موفق به راهیابی به آن شدند. در آن ۲۴ دوره، هفده تن ازجمله مرتضی قلی‌خان هدایت، محمدعلی فروغی، حسین پیرنیا، سیدمحمد تدین، حسن اسفندیاری نوری، سیدمحمدصادق طباطبایی، سیدحسن امامی، سیدابوالقاسم کاشانی، عبدالله ریاضی و جواد سعید ریاست مجلس را بر عهده داشتند.

دوره‌ها و عملکرد

دوره‌های مجلس شورای ملی را به لحاظ تاریخی در سه دوره مجزا می‌توان بررسی کرد:

• دوره نخست (قاجاریه): دوره نخست شامل مجلس اول تا پنجم است که از سیزدهم مهر ۱۲۸۵ش/ هفدهم شعبان ۱۳۲۴ق آغاز شد و تا ۲۲ بهمن ۱۳۰۴ش/ ۲۷ رجب ۱۳۴۴ق ادامه داشت. نگارش نظامنامه (قانون) اساسی مشروطه، تدوین متمم قانون اساسی، رسیدگی به بودجه دولت و هزینه دربار، تصویب اخراج مستشاران خارجی از ایران و رد هر گونه استقراض خارجی و تصویب تأسیس بانک ملی، از دستاوردهای مهم مجلس اول بود. مجلس اول به دستور محمدعلی‌شاه که از مخالفان سرسخت مشروطه بود و با حمایت برخی از روحانیان، درباریان، دهقانان و صنعتگران، به دست کلنل لیاخوف روسی فرمانده بریگارد قزاق در ۲/۴/۱۲۸۷ به توپ بسته شد و در ادامه با سرکوب مشروطه‌خواهان، منجر به آغاز دوره استبداد صغیر شد. این دوره با حمایت سه نفر از مجتهدان نجف محمدکاظم خراسانی، عبدالله لاهیجی مازندرانی و میرزاحسین خلیلی تهرانی از مشروطیت و قیام مردم تبریز، اصفهان، رشت و در آخر هم تهران، به سر آمد.

(ببینید: نهضت مشروطه)

مجلس دوم در ۲۴/۸/۱۲۸۸ش/ دوم ذی‌قعده ۱۳۲۷ق آغاز به کار کرد.. در این مجلس بنابر اصل دوم متمم قانون اساسی، پنج نفر از مجتهدان و فقهای متدین آگاه از مقتضیات زمان، برای نظارت بر تصویب قوانین و تأیید مغایرت‌نداشتن آن با قواعد اسلام، معرفی شدند. این افراد عبارت بودند از: میرزازین‌العابدین قمی (از قم)، سیدابوالحسن اصفهانی (نجف)، سیدحسن مدرس قمشه‌ای (اصفهان) (← مقاله مدرس، سیدحسن)، میرسیدعلی حائری (یزد) و میرزایحیی معروف به حاج‌امام‌جمعه خویی (تهران) و از میان آنان تنها مدرس و امام‌جمعه خویی به مجلس رفتند و بقیه استعفا کردند و حضور این دو نفر نیز در مجلس‌های بعدی به عنوان مجتهد تراز اول نبود و صرفاً نماینده مجلس بودند اصل دوم متمم قانون اساسی مشروطه، تنها در این دوره، آن‌هم به صورت ناقص اجرا شد. دوره دوم مجلس پس از واگذاری اداره برخی مراکز به مستشاران امریکایی و واکنش (اولتیماتوم) روسیه درباره آن و پافشاری تعدادی از نمایندگان به تشنج کشیده شد؛ بنابراین پس از پایان دوره در اواخر ۱۳۲۹ق، انتخابات تجدید نشد. پس از سه سال نبود مجلس، فشار افکار عمومی، برخی علما و روزنامه‌ها سرانجام موجب برگزاری انتخابات شد. سخنان سیدحسن مدرس در مخالفت با تعویق انتخابات، تعیین‌کننده بود مجلس سوم که با آغاز جنگ جهانی اول هم‌زمان شد، در هفدهم محرم الحرام ۱۳۳۳ق/ آذر ۱۲۹۳ش افتتاح شد و پس از افتتاح، حکومت مشروطه بار دیگر جان گرفت و روزنامه‌های زیادی منتشر شدند؛ اما با ورود نیروهای روس و انگلیس به ایران، این مجلس بیش از یک سال دوام نیاورد. در سال ۱۲۹۹ رضاخان سردار سپه کودتا کرد و پس از پنج سال و هفت ماه و هشت روز از فترت مجلس سوم، مجلس چهارم در تیر ۱۳۰۰ گشایش یافت. الغای قرارداد ۱۹۱۹م، استخدام مستشاران امریکایی جهت اصلاح امور مالی و عضویت ایران در جامعه ملل از مصوبات چهارمین مجلس بود. در مجلس پنجم اعلام انقراض سلطنت قاجار، واگذاری حکومت موقت به رضاخان و موکول‌کردن تعیین تکلیف قطعی حکومت به نظر مجلس مؤسسان، استفاده از تاریخ هجری شمسی، قانون نظام اجباری ارتش و ایجاد فراکسیون‌ها به تصویب نمایندگان رسید. مدرس در مجلس سوم تا ششم، نماینده بود.

(ببینید: سلسله قاجاریه  و مجلس سنا)

• دوره دوم (پهلوی اول): مجلس ششم تا دوازدهم از ۱۹ تیر ۱۳۰۵ش/ ۳۰ ذیحجه ۱۳۴۴ق آغاز شد و تا ۹ آبان ۱۳۲۰ش/ ۱۰ شوال ۱۳۶۰ق پایان یافت. مجلس‌های این دوران، به‌ویژه هفتم تا دوازدهم، به دلیل سیاست مستبدانه رضاشاه پهلوی، شاهد نطق‌های فرمایشی نمایندگان، مجری دستورهای پهلوی و نبود کارایی مشورتی بود. تصویب قانون وحدت لباس، لغو امتیاز نفتی دارسی و قانون تأسیس دانشگاه تهران از اقدامات این مجالس بود. با ورود متفقین به ایران، در ۲۵/۶/۱۳۲۰ استعفای پهلوی در مجلس اعلام شد و فردای آن روز، فرزند ارشدش محمدرضا، سوگندنامه خود را در مجلس قرائت کرد.

(ببینید: رضا پهلوی)

• دوره سوم (پهلوی دوم): مجلس سیزدهم تا بیست و چهارم از ۲۲ آبان ۱۳۲۰ش/ ۲۳ شوال ۱۳۶۰ق آغاز شد و تا ۲۲ بهمن ۱۳۵۷ ادامه داشت. لایحه استخدام دکتر میلسپو و مستشاران امریکایی، لغو امتیاز همه روزنامه‌ها و مجلات (مجلس سیزدهم) و منع دولت از هر نوع مذاکره با دولت‌های خارجی درباره دادن امتیاز نفت، تحریم انتخابات مجلس تا زمان خروج متفقین از کشور (مجلس چهاردهم)، ملزم‌کردن دولت به گفتگو با شرکت نفت ایران و انگلیس جهت استیفای حقوق ملت ایران، تصویب تشکیل مجلس مؤسسان دوم برای ایجاد برخی اصلاحات در قانون اساسی و ملی‌شدن صنعت نفت از اقدامات مهم نمایندگان مجلس تا کودتای امریکایی ۲۸ مرداد ۱۳۳۲ش بود.

در سال‌های پس از کودتا، قوانینی چون واگذاری امتیاز استخراج نفت به یک کنسرسیوم بین‌المللی و پرداخت غرامت ملی به شرکت نفت انگلیس، تصویب پیمان نظامی سنتو، قانون تأسیس سازمان اطلاعات و امنیت کشور، موافقت‌نامه دفاعی ایران و امریکا و لایحه مصونیت قضایی کارکنان و مستشاران امریکا در ایران با رأی نمایندگان تصویب شدند. امام‌خمینی که از پاییز ۱۳۴۱ رویکرد انتقادی خویش به رژیم پهلوی را علنی کرده و با آغاز سال ۱۳۴۲، نهضت اسلامی مردم با رهبری ایشان شکل گرفته بود به تصویب کاپیتولاسیون شدیداً اعتراض و آن را تقبیح کرد. رژیم پهلوی که با پیش‌بینی پیامدهای اجتماعی این قانون، مراحل طرح و تصویب این لایحه را در دو مجلس، به صورت پنهانی برگزار کرده بود، از افشای این لایحه، همچنین خطاب امام‌خمینی به شخص محمدرضا پهلوی و اعتراض ایشان به رابطه ایران با امریکا و اسرائیل، سخت ترسید؛ چنان‌که کارگزاران پهلوی نیز از وجهی دیگر توجه کردند که «چرخ زمان، به عقب برنمی‌گردد»، با تبعید امام‌خمینی به ترکیه، روند بازگشت‌ناپذیر زوال حکومت‌های سلطنتی آغاز شد و علمای آگاه و مردم به رهبری امام‌خمینی کوشیدند مانع بازگشت مشروطه به زمان استبداد و مصادره عدالت‌خواهی و قانون‌مندی عهد مشروطیت به دست شاه و دربار شوند. برخی دیگر از مصوبات مجلس‌های این دوره، عبارت بود از: جدایی بحرین از ایران در مجلس دوره ۲۲ بازگیری جزایر سه‌گانه خلیج فارس در مجلس دوره ۲۳ و تغییر تاریخ رسمی کشور به تاریخ ساختگی شاهنشاهی در دوره ۲۴

نقش‌آفرینان مجلس شورای ملی

امام‌خمینی که خود در این دوران زندگی کرده بود، معتقد بود شاه، دربار، بیگانگان و مراکز صاحب‌نفوذ ازجمله عوامل تأثیرگذار بر برگزاری انتخابات و مذاکرات مجلس بودند. تقلب گسترده و أخذ آرای باطل از مسائل تمامی دوره‌های مجلس بود. در مجلس‌های عهد قاجار، خان‌ها و مالکان هر منطقه در تحمیل آرای خود به نام مردم، دستی بازداشتند. در دوره پهلوی اول، انتخابات کاملاً به صورت فرمایشی درآمد. رضاشاه به طور محرمانه از استانداران و فرمانداران درخواست فرستادن تعدادی خاص از افراد می‌کرد که پس از فرستادن نام آنان به مرکز، گزینش می‌شدند و از صندوق‌های رأی نام آنان درمی‌آمد. او به‌تدریج نمایندگان مخالف خود همچون مدرس را تبعید کرد یا کشت. در زمان پهلوی دوم نیز به‌رغم ادعای برگزاری انتخابات آزاد دخالت‌ها همچنان وجود داشت. با افزایش قدرت وی، به‌ویژه پس از کودتای ۱۳۳۲ش دخالت وی، درباریان و مقامات دولتی در انتخابات و اداره مجلس افزایش یافت، دخالت اشرف پهلوی در انتخابات مجلس شانزدهم و اعتراض محمد مصدق و ابطال انتخابات نامه سیدابوالقاسم کاشانی به دبیرکل سازمان ملل متحد در اعتراض به روند انتخابات مجلس هجدهم و ابطال انتخابات مجلس بیستم، نشان‌دهنده وضع یادشده است. قدرت‌های خارجی از دیگر عوامل تأثیرگذار بر مجلس بودند که حضور مستقیم یا غیر مستقیم آنان در انتخابات و مصوبات مجلس مشهود بود.

فرجام مجلس شورای ملی

در واپسین روزهای سلطنت محمدرضا پهلوی، تحولات ایران، برخی آثار خود را در تصمیم‌گیری‌های نمایندگان نمایان ساخت. کناره‌گیری تعدادی از نمایندگان از حزب رستاخیز، رأی به دولت‌های متفاوت جعفر شریف‌امامی، غلامرضا ازهاری و شاپور بختیار، تصویب سه لایحه دولت بختیار مبنی بر انحلال ساواک، تشکیل بازرسی کل کشور در وزارت دادگستری و انحلال بازرسی شاهنشاهی و محاکمه نخست‌وزیران و وزرا از سال ۱۳۴۲ به بعد، از آخرین مصوبات مجلس شورای ملی بود (لوح مشروح مذاکرات، دوره ۲۴). پس از بازگشت امام‌خمینی به کشور و آشکارشدن نشانه‌های سقوط حکومت شاهنشاهی از آنجاکه ایشان در طول نهضت بر غیر قانونی‌بودن مجالس دوران پهلوی تأکید کرده و در آستانه خروج محمدرضا پهلوی اخطار کرده بود که نمایندگان مورد مؤاخذه ملت قرار می‌گیرند، تعدادی از نمایندگان مجلس استعفا کردند و حتی در پانزدهم بهمن به دیدار امام‌خمینی رفتند و ایشان در این دیدار مجلس شورای ملی را غیر ملی و امریکایی و غیر قانونی خواند و قراردادهای دولت و مجلس را تحمیلی و برخلاف قانون نامید. شب ۲۱ بهمن جواد سعید، رئیس مجلس، ضمن استعفا، همبستگی بیشتر نمایندگان با انقلاب را اعلام کرد و در ۲۲/۱۱/۱۳۵۷ با تسخیر ساختمان، مجلس به طور کامل منحل شد.

ارزیابی امام‌خمینی

از نظر امام‌خمینی به جز مجلس دوره اول که تا حدودی از دیگر دوره‌ها متمایز بود، فساد در دیگر دوره‌ها به‌تدریج افزایش یافت و از مجلس شورای ملی، جز لفظی باقی نمانده بود. ایشان از مجلس‌های دوره قاجار به مجلس «خان‌ها» و از مجلس‌های دوره پهلوی به مجلس «شاهنشاهی» تعبیر می‌کرد که بر اساس مشاهدات خود ایشان، انتخاباتی صحیح، آزاد و مردمی برگزار نشد. امام‌خمینی به دلیل عمل‌نشدن به متمم قانون اساسی که از مهم‌ترین مواد آن تشکیل شورای نظارتی فقها بر انتخابات و مصوبات مجلس بود و تحمیل رضاخان پهلوی با زور سرنیزه انگلستان و استقرار محمدرضا پهلوی به دست متفقین، مجلس‌های تمام دوره‌ها را غیر قانونی و به نفع منافع غرب ارزیابی می‌کرد. ایشان نمایندگانِ چنان مجلس‌هایی را (جز تعدادی انگشت‌شمار)، وکیل مردم نمی‌دانست و معتقد بود آنان با زور و بدون اطلاع و رأی مردم تعیین (انتصاب) می‌شدند، غیر قانونی بودند و از آنجاکه پایگاه مردمی نداشتند و دنبال منفعت خود بودند، با چاپلوسی قدرت‌های داخلی و خارجی و صحنه‌سازی، برای تبرئه رژیم از جنایاتی که مرتکب شده بود، تلاش می‌کردند. این نمایندگان به جز شماری انگشت‌شمار، اشخاصی بی‌عرضه، فاسد، فاقد عِرق ملی، خائن، ناصالح و وابسته بودند که در خدمت بیگانه کار می‌کردند. آنان اشرافی، مرفه و بی‌قید به اسلام بودند که درکی از مشکلات مستمندان نداشتند و قوانین ذلت‌باری برای کشور وضع کردند. امام‌خمینی که در دوره رضاشاه، چندبار از نزدیک، شاهد برگزاری مجلس شورای ملی بود، مدرس را از معدود نمایندگانی می‌شناخت که با شخصیتی روحانی، بانفوذ در مجلس و مقاوم در برابر بیگانگان، در صدد اجراکردن اسلام بود ایشان بر این باور بود که از آغاز مجلسی که تمام نمایندگان آن ملی باشند و مصالح و مفاسد کشور را تشخیص دهند وجود نداشته‌است و به دلیل ارتکاب خیانت‌های متعدد، ازجمله تصویب لایحه کاپیتولاسیون، تغییر تاریخ اسلام به شاهنشاهی و سکوت در برابر دستورها و فرمان‌های خلاف قانون اساسی شاه، شدیداً با آنان برخورد کرد. امام‌خمینی پس از پیروزی انقلاب اسلامی، داشتن مجلس شورا و تعیین سرنوشت از این طریق را حق ملت دانست و معتقد بود شکل‌گیری مجلس باید صحیح و آزاد باشد و مردم حق انتخاب وکیل و تصمیم درباره مقدرات خود را داشته باشند. نخستین دوره مجلس شورای اسلامی در هفت خرداد ۱۳۵۹ با پیام ایشان آغاز به کار کرد. (ببینید: مجلس شورای اسلامی)