هیئت‌های هفت‌نفره

هیئت‌های هفت‌نفره، نهادی برای واگذاری زمین به کشاورزان بی‌زمین و کم‌زمین پس از پیروزی انقلاب اسلامی.

مقدمه

هیئت‌های هفت‌نفره واگذاری زمین، نهادی بود که پس از انقلاب اسلامی از نمایندگان وزارت کشاورزی (دو نماینده)، وزارت کشور یا استانداری محل، جهاد سازندگی، نماینده حاکم شرع و ولیّ امر و دو تن از معتمدان روستایی به تأیید نماینده حاکم شرع تأسیس شد تا به کشاورزان بی‌زمین و کم‌زمین، زمین واگذار کند.

پیشینه

در جوامع ابتدایی، مالکیت چندان جایگاهی نداشت و منحصر به وسایل شخصی بود و زمین و مواد اولیه ملک همگان بود. با ظهور کشاورزی، انسان‌ها برای دستیابی بیشتر به نعمت‌های روی زمین، همواره به فکر تصرف و تملک زمین‌های بیشتری برآمدند و این امر، درگیری‌های فراوان و بردگی برخی افراد را به همراه داشت. برای انسان‌ها، آن‌گاه که به اهمیت زمین پی بردند، تملک آن، همواره امری مطلوب و مالکیت آن، امری پذیرفته‌شده بود؛ ولی در سده‌های اخیر برخی با این ادعا که ملکیت زمین، با اصل عدالت اجتماعی در تضاد است و مالکیت بسیاری از زمین‌داران بزرگ، با اعمال زور و غصب پدید آمده است، به مخالفت با اصل مالکیت زمین برخاستند و به سوسیالیسم کشاورزی روی آوردند. در ژاپن پس از جنگ جهانی دوم، اصلاحات ارضی شکل گرفت و در انگلستان «جنبش محصورکردن مراتع و اراضی» به تضعیف هرچه بیشتر نظام فئودالی در این کشور منجر شد. پس از انقلاب اکتبر ۱۹۱۷م/ ۱۲۹۶ش، در اتحاد جماهیر شوروی نیز اصلاحات ارضی در کشورهای سوسیالیستی و جمهوری‌های زیرمجموعه شوروی، همچنین هند، مصر و بسیاری از دیگر جاها، مورد توجه قرارگرفت و به اجرا درآمد.

در گذشته ایران، زمین و آب در مناسبات معیشتی و اجتماعی نقش اول را بر عهده داشته است و در بیشتر دوران‌ها مهم‌ترین منبع درآمد دولت‌ها و وسیله امرار معاش بیشتر مردم ایران بوده است. از مشخصه‌های اصلی جامعه روستایی ایران در گذشته، وجود نظام ارباب‌رعیتی بود که بر اساس آن بیشتر روستاهای ایران دست مالکان بانفوذ و ثروتمند قرار داشت و بسیاری از کشاورزان بر روی زمین‌های اربابان کار می‌کردند. میان اربابان و رعیت‌ها فاصله طبقاتی عمیقی وجود داشت و اربابان به شیوه‌های گوناگون از رعیت‌ها کار می‌کشیدند.

با پیروزی شوروی در جنگ جهانی دوم و گسترش اندیشه کمونیسم، آمریکا بر آن شد برای جلوگیری از رشد کمونیسم میان دهقانان و جلوگیری از جنبش‌های ضد استبدادی و حفظ منافع و نفوذ خود در جهان، طرح دکترین ترومن (بهبود و رشد کشورهای در حال توسعه) را در کشورهای زیر نفوذ خود، ازجمله ایران اجرا کند، و انجام اصلاحات ارضی برای رسیدن به این هدف یک ضرورت بود. آمریکا با این طرح با تظاهر به انقلابی‌گری رژیم‌های مستبد قصد داشت آنان را از خطر شورش و قیام‌های مردمی نجات دهد. رژیم پهلوی اصلاحات ارضی را در سه مرحله به اجرا گذاشت که مخالفت بسیاری از مراجع تقلید و واکنش خاص امام‌خمینی را در پی داشت (ببینید: اصلاحات ارضی). نگاه ایشان به مالکان بزرگ و زمین‌خواران منفی بود؛ چنان‌که در پاسخ پرسشی دربارهٔ اصلاحات ارضی، هم مالکیت‌های بزرگ و هم اقدامات رژیم پهلوی را غیرشرعی خواند و یادآور شد هرچند مالکان بزرگ به مردم ظلم کرده‌اند، مبارزه با این ظلم راه‌های درستی دارد. رژیم پهلوی نه حسن نیت دارد و نه راه درستی انتخاب کرده است. در این راه، باید از راه‌حل‌های اسلامی استفاده کرد.

امام‌خمینی از نگاه فقهی، زمین‌داران بزرگ ازجمله خاندان پهلوی را به نوعی غاصب می‌دانست و آنان را برای اصلاح و توزیع زمین‌های دیگران صادق نمی‌شمرد؛ همچنان‌که بیشتر مالکان بزرگ را به دلیل نپرداختن حقوق شرعی خود مالک نمی‌دانست و معتقد بود حاکم شرع می‌تواند زمین‌ها را به همین جهت از آنان بگیرد و در اختیار کشاورزان قرار دهد، و وعده داد اگر در جایگاه حاکم شرع به قدرت برسد، این کار را خواهد کرد. ایشان که مخالفت با اصلاحات ارضی را موجب متهم‌شدن روحانیت به طرفداری از خان‌ها و بدبین‌شدن کشاورزان به علما و سوء استفاده رژیم پهلوی از آن می‌شمرد، نه تنها با اصل اصلاحات ارضی مخالفت نکرد، بلکه گفته شده برای اینکه رژیم پهلوی روحانیان را به حمایت و هم‌صدایی با مالکانِ بزرگ متهم نکند، تلاش می‌کرد از مخالفت‌های شدید با آن جلوگیری کند.

با اجرای اصلاحات ارضی در رژیم پهلوی، وضع معیشتی جامعه روستایی ایران نه تنها بهبود نیافت که به سبب تقسیم ناعادلانه زمین به‌شدت طبقاتی شد. آمارها دربارهٔ توزیع زمین در سال نخست پیروزی انقلاب اسلامی نشان می‌دهد ۰۰۰/۶۰۱/۱ خانوار، زمینی برابر ۴۳/۲ میلیون هکتار در اختیار داشتند و در برابر ۹۵۰۰ خانوار بزرگ مالک، ۴۵/۲میلیون هکتار زمین را در تصرف خود داشتند؛ یعنی هر خانوار بزرگ مالک، بدون احتساب خانوارهای بی‌زمین، به اندازه ۱۷۱ برابر خانوارهای کم‌زمین، صاحب زمین بودند. امام‌خمینی ماهیت اصلاحات ارضی رژیم پهلوی را سرگرمی کشاورزان و ایجاد بازار سیاه برای آمریکا و اسرائیل دانسته، پیش‌بینی کرد چه بسا با این شرایط بسیاری از فقرا و مستمندان نابود شوند. ایشان با اشاره به بی‌توجهی رژیم پهلوی به نیازمندان، از مردم خواست به فکر فقرا باشند؛ چنان‌که از میان‌رفتن استقلال و تسلط استعمار را از پیامدهای اصلاحات ارضی شمرد و هشدار داد در صورت اجرای آن، نفوذ آمریکا در ایران بیشتر می‌شود و بر دامنه استبداد افزوده خواهد شد (ببینید: اصلاحات ارضی).

لایحه قانونی واگذاری زمین

پس از پیروزی انقلاب اسلامی، یکی از اصلی‌ترین مسائل داخلی کشور حل مشکل زمین بود. برخوردها و درگیری‌های شدیدی میان زمین‌داران بزرگ و کشاورزان پدید آمد که موجب بی‌نظمی و حتی در مواردی قتل و خونریزی در برخی روستاها شد. پرسش ابراهیم امینی از امام‌خمینی که به نمایندگی ایشان برای رفع اختلاف کشاورزان و زمینداران به ترکمن‌صحرا رفته بود (ببینید: ابراهیم امینی و ترکمن‌صحرا)، نشان می‌دهد این درگیری‌ها با توجه به حضور فعال اعضای سازمان مارکسیستی فداییان خلق در آن منطقه، شدت بیشتری داشته است. امام‌خمینی برای جلوگیری از هرج و مرج و تعدی به اموال و زمین‌های دیگران، دستورهایی داد و توصیه‌هایی به علمای شهرهای مختلف کرد. ایشان در پاسخ به نامه وزیر کشاورزی دولت موقت که از سوء استفاده برخی به نام عمل به خواست امام‌خمینی و تصرف عدوانی در اراضی دیگران خبر داده بود، تصریح و تأکید کرد که چنین تصرفاتی غصب و حرام است و زمین باید فوراً به مالک برگردد.

به پیشنهاد دولت موقت در فروردین ۱۳۵۸ قانون جلوگیری از تصرف عدوانی اراضی کشاورزی به تصویب شورای انقلاب رسید و نیز در ۲۵/۶/۱۳۵۸ لایحه‌ای به نام لایحه قانونی چگونگی واگذاری زمین و احیای اراضی کشاورزی، از تصویب گذشت؛ اما چون این قانون برای تثبیت مالکیت و واگذاری اراضی موات تنظیم شده بود، جواب‌گوی مشکل زمین نشد. کشاورزان نیز با فرستادن طومارها و راهپیمایی‌ها خواستار اجرای واگذاری زمین شدند. از سوی دیگر، مالکان با ارسال شکواییه‌های گوناگون به علما و مراجع تقلید، با استناد به احترام اصل مالکیت، خواهان الغای اصلاحات رژیم گذشته شدند. دخالت گروه‌های سیاسی چپ و بهره‌برداری‌های تبلیغاتی از آن و حتی بروز شورش‌های مسلحانه در کردستان و ترکمن‌صحرا و هرج و مرج حاکم بر روستاها، مسئولان انقلاب را بر آن داشت در اندیشه چاره‌ای اساسی برای مسائل مربوط به زمین باشند (ببینید: غائله کردستان و ترکمن‌صحرا).

شورای انقلاب چند لایحه دیگر برای رفع این مشکل تصویب کرد که نتیجه لازم را در پی نداشت. در عین حال، بر اساس رهنمودهای امام‌خمینی، کارهای مهمی برای بهره‌برداری عادلانه افراد جامعه از زمین، در کنار حفاظت از منابع طبیعی آن انجام گرفت. ایشان دستور داد املاک نامشروع خان‌ها و فئودال‌ها مصادره و به حکومت بازگردانده شود تا بر اساس موازین شرعی میان مردم توزیع شود (ببینید: مصادره اموال). در این راستا، شورای انقلاب، اسناد مالکیت زمین‌های موات را که در رژیم پهلوی به‌ناحق صادر شده و موجب چپاول گسترده منابع طبیعی شده بود، باطل کرد و برای رفع نیاز مسکن مردم، زمین‌های موات در محدوده شهری به وزارت مسکن و شهرسازی سپرده شد.

امام‌خمینی برای حل مشکل زمین‌های کشاورزی خارج از شهرها، به سه تن از فقها، حسینعلی منتظری، علی مشکینی و سیدمحمد حسینی بهشتی، مأموریت داد لایحه‌ای برای حل مشکل زمین تدوین کنند. این لایحه پس از تدوین، به شورای انقلاب برده شد و با عنوان لایحه قانونی واگذاری و احیای اراضی در حکومت جمهوری اسلامی ایران در ۲۶/۱/۱۳۵۹ به تصویب رسید و شورای انقلاب، وزارت کشاورزی را موظف کرد ستاد مرکزی واگذاری زمین را در تهران و هیئت‌های واگذاری زمین را در سراسر کشور برای اجرای این قانون تشکیل دهد.

ساختار، وظایف و ضوابط هیئت واگذاری

مسئولیت اجرای لایحه واگذاری و احیای اراضی، به عهده هیئتی به نام ستاد مرکزی واگذاری زمین و مرکب از این افراد بود:

1. نمایندگان تام‌الاختیار
2. حاکم شرع و ولیّ امر؛
3. وزارت کشاورزی؛
4. وزارت دادگستری؛
5. وزارت کشور؛
6. جهاد سازندگی.

بر اساس این لایحه، ستاد مرکزی موظف شد هیئت‌های هفت‌نفره را که پنج تن از آنها ثابت و دو تن دیگر متغیر بودند، در استان‌ها و شهرستان‌ها مرکب از: دو نماینده وزارت کشاورزی، یک نماینده از وزارت کشور یا استانداری محل، یک نماینده از جهاد سازندگی، نماینده حاکم شرع و ولیّ امر و دو نماینده از مردم روستا به تأیید نماینده حاکم شرع، تشکیل دهد.

از آغاز تشکیل ستاد مرکزی واگذاری زمین، محی‌الدین فاضل هرندی بر اساس تفویض اختیار امام‌خمینی به منتظری به عنوان نماینده ولیّ امر و حاکم شرع ستاد مرکزی هیئت‌های هفت‌نفره منصوب شد. امام‌خمینی پس از استعفای منتظری در فروردین ۱۳۶۸ از قائم‌مقامی رهبری بر ادامه کار فاضل هرندی و دیگر نمایندگان ولیّ امر در هیئت‌های واگذاری زمین تأکید کرد و یادآور شد آنان از آن پس از جانب ایشان مأذون‌اند، و نیز پس از کسب تکلیف وزرای کشور، جهاد سازندگی و وزیر کشاورزی وقت دربارهٔ نماینده ولی فقیه در این نهاد، امام‌خمینی در ۹/۲/۱۳۶۸ به نصب فاضل هرندی به نمایندگی خود تصریح کرد.

در ماده اول لایحه مصوب شورای انقلاب، اراضی به چهار دسته تقسیم شده است:

1. اراضی موات و مراتع؛
2. مصادره‌شده؛
3. اراضی بایری که قبلاً دایر بوده و بر حسب ملاک‌های رژیم قبلی، ملک اشخاص یا مؤسسات شده است؛
4. اراضی دایر.

بر اساس مواد این لایحه، هیئت‌های هفت‌نفره واگذاری زمین موظف بودند به کشاورزان بی‌زمین و کم‌زمین یا خوش‌نشینان زمین واگذار کنند؛ همچنین به حل و فصل نزاع‌های مربوط به اجرای این قانون بپردازند و تشخیص صلاحیت و میزان استفاده از وام و امکانات کشاورزی و تعیین عرف محل (میزان زمینی که درآمد حاصل از آن برای تأمین زندگی و معاش یک خانواده کافی باشد)، اولویت‌ها، رعایت ضوابط و شرایط و چگونگی واگذاری را در طول اجرای این قانون بر عهده گیرند.

بر اساس ماده دو این لایحه، اراضی بند «الف» و «ب» در اختیار حکومت اسلامی است و حکومت اسلامی موظف است با رعایت مصالح جامعه و حدود نیاز و توانایی اشخاص، بهره‌برداری از زمین‌ها را به شرکت‌ها یا افراد واگذار کند و دربارهٔ اراضی بند «ج» دولت با رعایت ضوابط اراضی بند «د»، نخست به صاحبان آنها اولویت می‌دهد به عمران‌شان بپردازند و اگر اقدام نکردند، آنها را در اختیار خود می‌گیرد تا کشت و بهره‌برداری از آنها را به افراد واجد شرایط واگذار کند. در ماده چهار قانون دربارهٔ اراضی بند «د» نیز آمده است اگر مالک شخصاً به امر کشاورزی در آن اشتغال دارد تا سه برابر مقداری که در عرف محل برای تأمین زندگی کشاورز و خانواده او لازم است، در اختیار او می‌ماند و اگر شخصاً به کشاورزی در آنها اشتغال ندارد و منبع درآمد کافی برای تأمین زندگی خود و خانواده‌اش ندارد، تنها تا دو برابر اندازه یادشده در اختیار او می‌ماند، و دربارهٔ بقیه آن در جاهایی که کشاورزانی وجود دارند که فاقد زمین زراعتی هستند و جز از راه گرفتن مازاد زمین این‌گونه مالکان نمی‌توان آنها را صاحب زمین زراعتی کرد، وظیفه آنها این است که مازاد بر اندازه یادشده را به این گونه کشاورزان واگذار کنند و اگر مالکان به میل خود به این عمل اقدام نکنند به مقتضای قوانین شرعی و دستور حکومتی از آنها گرفته و در اختیار کشاورزان نیازمند گذارده می‌شود و دولت بهای این زمین‌ها را پس از کسر بدهی‌های مالک به بیت‌المال، به او می‌پردازد.

وظیفه دیگری که مجلس شورای اسلامی در سال ۱۳۶۵ بر عهده هیئت‌های هفت‌نفره واگذاری زمین گذاشت، نخست تشخیص اراضی کشت موقت و در مرحله بعد، اجرای قانون واگذاری اراضی دایر و بایر کشت موقت بود. اراضی کشت موقت، همان اراضی مالکان بزرگ بود که پس از پیروزی انقلاب اسلامی، توسط کشاورزان تا پایان سال ۱۳۵۹ در سراسر کشور و تا پایان سال ۱۳۶۳ در مناطق کردنشین به شکلی در تصرف غیر مالک قرار گرفته بود. در چهارم آذر ۱۳۶۲ سیدعلی خامنه‌ای، رئیس‌جمهور وقت، دربارهٔ زمین‌های کشاورزی بلاتکلیف از امام‌خمینی کسب تکلیف کرد و ایشان در پاسخ یادآور شد تا تعیین تکلیف قطعی سیدعبدالکریم موسوی اردبیلی، رئیس دیوان عالی کشور، همانند سال‌های گذشته عمل کند. بر همین اساس، شورای عالی قضایی، طی بخشنامه‌ای اعلام کرد تا تعیین تکلیف وضعیت این‌گونه اراضی توسط مجلس شورای اسلامی، موقتاً به دست کشاورزان متصرف و با نظارت هیئت‌های هفت‌نفره کشت شود. پس از تصویب قانون برای این اراضی توسط نمایندگان مجلس شورای اسلامی و مجمع تشخیص مصلحت نظام واگذاری قطعی این زمین‌ها نیز به هیئت‌های هفت‌نفره سپرده شد.

هیئت‌های هفت‌نفره برای آسان‌سازی انجام وظایف محوله، باید نقشه‌های کاملی از حوزه فعالیت خود، شامل اطلاعات لازم ازجمله زمین‌های مالکان بزرگ، مراتع موجود در منطقه و سایر اراضی که قابل واگذاری بود، برای اجرای این قانون تهیه می‌کردند. ضوابط واگذاری زمین نیز به این شرح بود:

1. در اولویت نخست به روستاییان بی‌زمین و کم‌زمین و سپس به فارغ‌التحصیلان کشاورزی و افراد علاقه‌مند به کشاورزی زمین داده می‌شد؛
2. واگذاری و بهره‌برداری از زمین برای مدت معین با توجه به شرایط خاص منطقه و تمدید آن در صورت عملکرد مطلوب؛
3. واگذاری زمین به صورت شرکت و تعاونی یا فردی به تشخیص هیئت هفت‌نفره؛
4. معطل نماندن زمین بدون عذر موجه؛
5. باید عملکرد روی زمین به گونه‌ای باشد که موجب اتلاف زمین نشود؛
6. قابل انتقال نبودن زمین‌های واگذاری، مگر با اجازه دولت؛
7. کشت روی زمین با توجه به نیازهای جامعه باشد.

واکنش‌ها

با تصویب لایحه یادشده در شورای انقلاب، تبلیغات گسترده‌ای با عنوان بند «ج» و حمایت از آن در سراسر کشور به راه افتاد. در کنار حمایت‌های گسترده کشاورزان بی‌زمین و نمایندگان مجلس شورای اسلامی، مخالفت‌های گسترده‌ای نیز در سطح کشور در دو بخش کارشناسی و فقهی صورت گرفت. از نگاه کارشناسی به اعتقاد مخالفان بند «ج» این قانون موجب آشوب در بسیاری از مناطق روستایی شده، کاهش تولیدات کشاورزی را به همراه خواهد داشت؛ برای نمونه در منطقه فارس پس از اجرای طرح، محصول کشاورزان از هشتصد هزار تن به سیصد هزار تن کاهش پیدا کرد؛ نیز چون مجلس شورای اسلامی تشکیل شده، باید مجلس با عنوان مرجع قانون‌گذاری، این بند را تصویب کند تا قدرت قانونی و اجرایی پیدا کند. از سوی دیگر، با نگاه متفاوت فقها به مالکیت این لایحه با موافقت و مخالفت برخی از آنان نیز مواجه شد.

امام‌خمینی هرچند مالکیت اسلامی را غیر از مالکیت مطرح در آمریکا و نیز نگاه کمونیست‌ها به مالکیت می‌دانست و مالکیت در اسلام را قبول داشت و برای مالکیت زمین و داشتن حق اختصاصی بر آن، احترام قائل بود، ولی معتقد بود در اسلام قوانینی وجود دارد که مالکیت را تعدیل می‌کند و اگر به آنها عمل شود، تقریباً همه مردم در یک سطح قرار می‌گیرند و در این صورت می‌توان زمین‌ها و صنایع را به دست مردم سپرد و نیاز چندانی نیست دولت متصدی اقتصاد باشد. ایشان مالکیت زمین در اسلام را، مطلق و نامحدود نمی‌دانست؛ بلکه معتقد بود عوامل گوناگونی چون اختیارات حکومت و ولی فقیه که از مهم‌ترین آنهاست، محدودکننده مالکیت زمین است (ببینید: مالکیت).

امام‌خمینی با وجود اینکه معتقد بود در فقه اسلامی حق احیای زمین از سوی افراد محترم است، اما احیای خان‌ها و فئودال‌ها را نمی‌پذیرفت و مخالفت خود را با آن اعلام می‌کرد؛ زیرا بسیاری از آنان از راه به‌خدمت‌گرفتن اجباری مردم با زور و شکنجه، بسیاری از زمین‌ها را احیا و تصرف کرده بودند. ایشان چنین ملکیتی را نامشروع می‌دانست؛ چنان‌که فقها در باب اجاره، شرط کرده‌اند اجیر باید از روی اختیار و عدم اجبار، عمل را انجام دهد تا محصول کار او ملک مستأجر شود و اگر اجیر، بر عمل اجبار شود، به گونه‌ای که قصد حیازت برای مستأجر را نکند، زمین در ملک مستأجر قرار نمی‌گیرد و اگر برای خودش هم قصد نکند، زمین بر اباحه اولیه خود باقی می‌ماند (ببینید: زمین).

مشکینی از پیشنهاددهندگان لایحه، در اظهار نظری در دفاع از آن اعلام کرد اسلام اصولاً مالکیت را محدود کرده است و اگر مالکیت فردی سبب اضرار یا سبب مفسده یا استثمار در جامعه باشد، این‌گونه مالکیت را اسلام به رسمیت نمی‌شناسد. مالکیت محدود به لاضرر و لاحرج است و اینکه وجوه شرعی آن چون خمس و زکات و سایر مالیات‌های آن پرداخت گردد؛ چنان‌که بر اساس اصل ولایت فقیه، ولیّ فقیه در صورت مصلحت می‌تواند بخشی از اراضی بزرگ مالکان را گرفته، به افراد نیازمند واگذار کند.

در برابر، مخالفان لایحه بر آن بودند مالکیت در اسلام نامحدود است و نمی‌توان به‌زور و جبر کسی را واداشت از مالکیت خود چشم بپوشد، و معامله‌ای که به زور و جبر متکی باشد، فاسد است؛ در نتیجه این افراد معتقد بودند اگر مالک یا مالکان به میل و رغبت حاضر به واگذاری و فروش زمین خود نگردند، معامله باطل است و زمینی که از او گرفته می‌شود، حکم غصب دارد و درآمد حاصله از آن حرام است. سیدمحمدرضا گلپایگانی، از مراجع تقلید، نامه‌ای در هفت صفحه به نمایندگان مجلس نوشت و به لایحه‌های اراضی شهری و اراضی کشاورزی و به‌طور کلی لوایح در جهت محدودیت ثروت، اعتراض و خطر نفوذ سوسیالیسم را گوشزد کرد.

این واکنش‌ها کار را به کسب تکلیف از امام‌خمینی برای اجرا یا توقف لایحه واگذاری زمین کشاند. ایشان نیز تصمیم‌گیری را به نمایندگان خود در طراحی لایحه، یعنی منتظری، مشکینی و بهشتی واگذار کرد و آنان نیز به ادامه بند «ج» نظر دادند. پس از آن، هیئت‌های هفت‌نفره طی اطلاعیه‌ای اعلام کرد مردم به شایعات تعطیلی طرح اعتنا نکنند و ضمن همکاری با هیئت‌های هفت‌نفره واگذاری زمین، در کار کشاورزی بیشتر تلاش کنند تا کمبود تولید در مناطق جنگی جبران شود.

با وجود تأکید نمایندگان امام‌خمینی بر ادامه اجرای قانون، به سبب شرایط ویژه کشور امام‌خمینی طی فرمانی در ۲۱/۶/۱۳۵۹ دستور توقف اجرای بندهای «ج» و «د» یعنی واگذاری اراضی بایر و دایر را صادر کرد تا مجلس به آن رسیدگی کند. با توقف بند «ج» و «د» قانون ۲۶/۱/۱۳۵۹ مصوب شورای انقلاب، وظایف هیئت‌های هفت‌نفره واگذاری زمین تنها به بندهای «الف و ب»، یعنی اراضی موات و مصادره‌ای محدود شد. پس از آن، اکبر هاشمی رفسنجانی، رئیس مجلس شورای اسلامی طی نامه‌ای از امام‌خمینی اذن حکومتی ایشان را در تصویب برخی قوانین مورد نیاز بر اساس عناوین ثانوی درخواست کرد و ایشان در ۱۹/۷/۱۳۶۰ در پاسخ، اجازه تصویب آنچه در حفظ جمهوری اسلامی دخالت دارد که فعل و ترک آن موجب اختلال نظام یا فساد و حرج می‌گردد، پس از تشخیص موضوع به وسیله اکثر نمایندگان مجلس و نیز تصریح به موقتی‌بودن آنها، به مجلس شورای اسلامی واگذار کرد. بر این اساس، اجرای دوباره بندهای «ج» و «د» پس از توقف، منوط به تصویب مجلس شورای اسلامی شد. مجلس نیز در اسفند ۱۳۶۰ کلیات طرح قانونی واگذاری و احیای زمین‌های کشاورزی را از تصویب گذراند؛ اما این قانون را شورای نگهبان تأیید نکرد و مفاد بندهای «ج» و «د» مغایر با روح اسلام تشخیص داده شد.

اجازه امام‌خمینی موجب واکنش‌هایی در میان برخی فقها و مراجع، ازجمله گلپایگانی و سیدعبدالله شیرازی شد. گلپایگانی ضمن تأکید بر اینکه احکام اولیه توانایی حل مشکلات اقتصادی را دارند، در نامه خود به امام‌خمینی به تفویض اختیار دربارهٔ شرعی‌بودن امور از سوی امام‌خمینی به مجلس، اظهار نگرانی کرد. امام‌خمینی در ۲۵ مهر ۱۳۶۰ در پاسخ وی، اختیاراتی که به مجلس داده، تشخیص موضوع دانست که در عرف و شرع به عهده عرف است، و مجلس نماینده عرف و نمایندگان خود، از عرف هستند. شورای نگهبان هرچند از جهت قانونی حق تشخیص موضوع را ندارد، ولی اگر در حکم اولی یا ثانوی خطایی صورت گیرد، جلوی آن را خواهد گرفت. ایشان همچنین خاطرنشان کرد که نباید تنها یک روی صفحه را دید و اگر وضع به همان شیوه خان خانی، بورس‌بازی و زمین‌خواری سابق باقی بماند و باز یک طبقه اشراف بدون رسیدگی به وضع آنان که غالباً برخلاف موازین شرعیه است، در اروپا به عیش و نوش مشغول شوند و طبقه فقیر برای آنان برخلاف موازین کار کنند و با فقر و فاقه زندگی کنند، باید فاتحه حکومت اسلامی، اسلام و قانون اساسی را خواند. بر این اساس، اموری که در حفظ نظام اسلامی دخیل است یا ضرورت دارد که ترک و فعل آن فسادانگیز است، نمی‌شود به خواست عده‌ای طرفدار زمین‌خواران به همان صورت باقی بماند؛ بلکه به حکم ثانوی شرع محدویت‌هایی صورت می‌گیرد که با ترک آن خطرهای عظیمی در کار است. ایشان با این حال، اطمینان خاطر داد که نه مجلسیان به حسب نوع و نه دولت، متمایل به چپ است و نه اعمالی که انجام می‌شود چپی است، و در پایان یادآور شد که نمی‌خواهد تهمتی که سال‌ها به روحانیت می‌زنند که آنان طرفدار زمین‌خواران و سرمایه‌داران بزرگ هستند و با طرفداری خود موجب ظلم به مردم مستمند می‌شوند، شاهد پیدا کند.

امام‌خمینی در پنجم تیر ۱۳۶۲ نیز در نامه‌ای دیگر به برخی نگرانی‌های گلپایگانی پاسخ داد و در بخشی از پاسخ نامه خود یادآور شد اگر ابعاد قضایایی که موجب نگرانی شده به‌درستی تبیین می‌شد و تنها به بعد منفی آنها اکتفا نمی‌شد، با نگاه فقیهانه گلپایگانی بسیاری از مسائلی که از نظر آنها بر خلاف است حل می‌شد. ایشان برای نمونه یادآور شد که کاش طرز رفتار و افکار سرمایه‌داران بزرگ و نیز زمین‌خواران غیر مشروع و دارندگان خانه‌های بسیار که بی‌تعهد به احکام اسلام به‌طور نامشروع به دست آورده‌اند و امروز با حساب دقیق ملک طِلق اسلام است که باید صرف مصالح اسلام و مسلمین شود و به مستمندان که با عسرت و ذلت به سر می‌برند، رسیدگی شود، به آگاهی وی می‌رساندند تا معلوم شود چه مصیبت‌هایی بر اسلام و مسلمانان می‌گذرد. بیشتر خانه‌های اجاره‌ای از این قشر است که با رسیدگی فقهی باید از آنها مصادره شود و کم کسی است که معتقد به اسلام و متعهد به آن باشد و حاضر شود در سرمای زمستان و گرمای طاقت‌فرسای تابستان یک عده زن و بچه بی‌پناه را برای سودجویی هرچه بیشتر از خانه بیرون رانده، اطفال آنان را در معرض تلف قرار دهد. کسانی که این اعمال غیرانسانی را به اسم اسلام جلوه می‌دهند، یا به اسلام عقیده ندارند یا عمل به احکام اسلام نکرده‌اند و با تشبث به اسلام و قانون می‌خواهند به اعمال فاسد خود ادامه دهند. ایشان در پاسخ شیرازی نیز در هشتم آبان۱۳۶۰ یادآور شد مسئولان به این مسائل توجه دارند و تذکرهای لازم به آنها داده شده است و عملی برخلاف موازین انجام نخواهند داد و سپس به وی خاطرنشان کرده که منحرفان در تلاشند روحانیت را به عنوان طرفداران زمین‌خواران و تبهکاران و رباخواران معرفی و چهره آنان را تخریب کنند.

قانون اراضی شهری

زمین‌های شهری یکی دیگر از مشکلات کشور در ارتباط با زمین بود که مسئولان کشور تصمیم به حل آن گرفته بودند. مجلس شورای اسلامی برای تحقق اهداف اصل‌های ۳۱، ۴۳ و ۴۵ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران که تأمین نیازهای عموم به مسکن و تأسیسات عمومی شهری را وظیفه دولت قرار داده بود و نیز برای جلوگیری از بورس‌بازی، قانون اراضی شهری را در دستور کار خود قرار داد و با استفاده از اجازه ۱۹/۷/۱۳۶۰ امام‌خمینی، که مجلس را صاحب صلاحیت برای تشخیص موارد ضرورت و فساد و اختلال نظام اجتماعی و قانون‌گذاری لازم در این موارد دانست، قانون اراضی شهری را به صورت موقت تصویب کرد و برای مدت پنج سال در سراسر کشور اجرای آن را ضروری تشخیص داد.

وزیر مسکن و شهرسازی وقت، محمدشهاب گنابادی در۲۰/۱۱/۱۳۶۱ ضمن نامه‌ای به امام‌خمینی، با اشاره به پیشینه قانون اراضی شهری، که پس از مصوبه شورای انقلاب در خصوص لغو مالکیت اراضی موات به تصویب مجلس شورای اسلامی و شورای نگهبان رسیده بود، چند نکته را طرح کرده است:

1. بر اساس این قانون، اراضی موات شهری باید در اختیار وزارت مسکن و شهرسازی قرار گیرد.
2. زمین‌های بایر شهری برای رفع نیاز مسکن مردم از حد نصاب معینی بالاتر تنها قابل فروش به دولت و شهرداری است و وزارت مسکن و شهرسازی این‌گونه اراضی را در حد نیاز طبق قانون به قیمت منطقه‌ای خریداری و به خانواده‌های بی‌مسکن یا برای مصارف عمومی واگذار کند.
3. همه وزارتخانه‌ها و مؤسسات باید زمین‌های مازاد بر نیاز خود را در اختیار وزارت مسکن قرار دهند.

گنابادی با گلایه از اینکه بیشتر ارگان‌ها و بنیادها باوجود بخشنامه نخست‌وزیری از تحویل زمین خودداری می‌کنند، افزوده است که برخی روحانیان و ارگان‌ها (ازجمله گلپایگانی از مراجع تقلید)، به تملک اراضی یادشده برای واگذاری به مردم جهت احداث مسکن، برداشت‌های متفاوتی دارند و در شرعی‌بودن آن تردید می‌کنند؛ در نتیجه اجرای قانون دچار مشکلات شده، امکان تعطیلی اجرای آن، که نتایج وخیمی در وضع زمین و مسکن و اقتصاد خواهد داشت، وجود دارد، و در پایان استدعای ارشاد و راهنمایی در این خصوص کرده است. امام‌خمینی در پاسخ، آنچه را مجلس شورای اسلامی تصویب و شورای نگهبان تأیید کرده، شرعی و قانونی دانسته است.

اراضی کشت موقت

با توقف اجرای بندهای «ج» و «د»، پس از ماه‌ها بلاتکلیفی و معطلی، قانون اراضی کشت موقت در ۸/۸/۱۳۶۵ به تصویب مجلس شورای اسلامی رسید. بر اساس ماده واحده، کلیه اراضی بایر و دایر که پس از پیروزی انقلاب به گونه‌ای تا پایان سال ۱۳۵۹ در اختیار غیر مالک قرار گرفته و روی زمین کشت شده است، به حکم ضرورت به کشاورزان متصرف که واجد شرایط خاصی ازجمله بی‌زمین یا کم‌زمین و ساکن محل باشند، واگذار می‌شود. این قانون پس از ارسال به شورای نگهبان تا سال ۱۳۶۷ به علت عدم تأیید، قوت قانونی نیافت تا اینکه در نهایت پس از تشکیل مجمع تشخیص مصلحت نظام به دست امام‌خمینی، این قانون به آن مجمع محول گردید و مجمع مذکور آن را در ۱۵ شهریور ۱۳۶۷ به تصویب رساند. بر اساس این قانون، اراضی کشت موقت نیز به کشاورزان واگذار شد.

عملکرد هیئت‌های هفت‌نفره

هیئت‌های هفت نفره، برای واگذاری اراضی پس از انجام بررسی‌های کافی دربارهٔ شرایط زمین از نظر مالکیت، وضعیت خاک، آب، همچنین اطلاعات و آمار صحیح دربارهٔ اراضی مزروعی و دایر و بایر و زمین‌های قابل احیا و نیز مشخص‌کردن افراد بدون زمین یا کم‌زمین و درخواست متقاضیان زمین، کار تحقیقاتی بیش از بیست هزار روستا را انجام دادند و سپس کار واگذاری زمین را بر اساس ضوابط آغاز کردند و واگذاری اراضی زمین‌داران بزرگ از عمده فعالیت‌های هیئت‌ها در آغاز تأسیس بود. مقدار زیادی از این اراضی به تصرف روستاییان درآمده بود؛ از این‌رو تنها بخش کوچکی از آن به‌طور قطعی واگذار شد و بقیه اراضی به صورت کشت موقت در دست روستاییان باقی ماند. بر اساس گزارشی که هیئت‌های هفت‌نفره منتشر کرد، اراضی واگذارشده آنها تا شهریور ۱۳۶۲، ۶۹۹/۶۹۱ هکتار اعلام شد که بیشتر آن مربوط به زمین‌های موات بود. با تعیین تکلیف اراضی کشت موقت، بیش از۸۵۰ هزار هکتار از این اراضی که از بهترین زمین‌های کشاورزی و شامل حدود یک‌پنجم اراضی آبی کشور می‌شد، در بازه‌ای پنج‌ساله به بیش از ۱۲۰ هزار خانوار کشاورز واجد شرایط واگذار شد. با تقسیم این اراضی میان کشاورزان در مجموع، بیش از ۵/۱ میلیون هکتار زمین اعم از موات، مصادره‌ای و اراضی مالکان بزرگ واگذار شد و تقریباً ۲۵۰ هزار خانوار روستایی زمین گرفتند. افزون بر واگذاری زمین، امکانات و خدمات بسیاری ازجمله وسایل کاشت و داشت و برداشت، همانند موتور آب، تراکتور و سایر ماشین‌آلات و ابزارهای کشاورزی به کشاورزان داده شد. همچنین وامی با معرفی هیئت‌ها به بانک‌ها، به کشاورزان پرداخت می‌شد که این امر با توجه به امکانات مالی کشاورزان، کمک مهمی برای آنان بود. نیز با توجه به هزینه سنگین احیای اراضی موات، از سال ۱۳۶۳ هیئت‌ها با گرفتن اعتبارات عمرانی، خدماتی شامل تسطیح، زهکشی، احداث کانال و ایجاد آب‌بندها و جاده میان مزارع، خدماتی دراین‌باره دادند که نقش مهمی در افزایش تولید واحدها داشت.

تشکیل سازمان امور اراضی

هیئت‌های هفت‌نفره تا سال ۱۳۷۱ فعالیت کردند. در اواخر سال ۱۳۷۱ مقرراتی به تصویب شورای عالی اداری رسید که به موجب بند ۷ آن سازمان اصلاحات ارضی وزارت کشاورزی در ستاد مرکزی هیئت‌های هفت‌نفره واگذاری زمین و احیای اراضی، ادغام و سازمانی با نام سازمان امور اراضی تشکیل گردید. با این تغییر تشکیلاتی، همه امور مربوط به تشخیص، شناسایی، افراز، تحدید حدود، نقشه‌برداری، احیا، واگذاری و بهره‌برداری اراضی و همه قوانین و مقررات اصلاحات ارضی، لایحه قانون واگذاری و احیای اراضی و آئین‌نامه‌های اجرایی لایحه قانونی یادشده و همه قوانین و مقررات مربوط به زمین در محدوده اختیارات و وظایف وزارت کشاورزی، در سازمان امور اراضی متمرکز شد و از آن به بعد، تأمین زمین برای کشاورزان بی‌زمین وکم‌زمین و دیگران به این سازمان سپرده شد و هیئت‌های هفت‌نفره با قلمرو کاری بیشتری همچنان متصدی این سازمان شدند.

پیوند به بیرون

• محمدصادق مزینانی، مقاله «هیئت‌های هفت‌نفره»، دانشنامه امام‌خمینی، ج۱۰، ص۴۸۶–۴۹۶.